|
DE LA RECREACIÓN |
|
|||||
|
Carlos Alberto Rico A. Presidente
Funlibre carico@funlibre.org |
||||||
|
Contenido | 1.
La Recreación y
el Derecho Internacional | 2.
La
Recreación y la Constitución Política de 1991 | | 3. Reseña de
la expresión normativa de la Recreación |
4. La
Recreación y la Jurisprudencia Nacional | | 5. La Recreación y el
Gobierno: Su expresión como política pública. | |
||||||
|
Aunque
en muchos de los países de nuestra región algunas personas
asumen la Recreación como algo superfluo y trivial que no corresponde
al ámbito de lo socialmente esencial -y que por tanto no debe estar
dentro de las prioridades del estado, sino en el terreno del problema
individual de la búsqueda de las opciones para disfrutarla-, en toda
sociedad, ella y el aprovechamiento del tiempo libre, juegan un papel
importante en la vida cotidiana de la población y en las posibilidades
de desarrollo humano y social. Contrariamente
a tal descalificación, usual en conversaciones corrientes, hay un
reconocimiento formal a nivel internacional y nacional de la
Recreación como derecho y necesidad fundamental, y en virtud de
éste le corresponde al Estado la responsabilidad por viabilizarle a la
población el acceso y disfrute a la misma. Un
inmenso acerbo jurídico reitera tal carácter y por tanto es
institucionalmente preocupante que muchas personas no solo actúan con
tal errado convencimiento en su vida diaria, sino que, lo que es aún
más grave, lo proyectan en su desempeño como servidores
públicos o funcionarios de entidades sociales, lo cual necesariamente
se traduce en la inobservancia de una responsabilidad legal y peor aún en la
violación de un derecho fundamental del ser humano. En
consecuencia, es importante en primera instancia ubicar el marco general que
internacionalmente soporta los compromisos del estado de cara a la
recreación, para posteriormente puntualizar los derroteros que a nivel
general ha seguido el Estado colombiano. Con las
limitaciones propias de no ser abogado pero tampoco teniendo la
pretensión de hacer un tratado jurídico, con el presente
documento se pretende fundamentalmente realizar una aproximación a los
razonamientos sobre la recreación que se han traducido en normas o
jurisprudencia y que en últimas deberían orientar tanto a los
gestores de la recreación institucional -que tienen una
responsabilidad legal- como a los ciudadanos comunes que como tales, y en un
estado social de derecho, tenemos también la responsabilidad de
ejercer nuestros derechos y apoyar que otros lo ejerzan.
|
||||||
|
Π|
La Recreación y el Derecho
Internacional
|
|||||
|
Los pronunciamientos de organismos internacionales
referidos a la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, son diversos,
y por efectos de pertinencia para la gestión del sector en Colombia,
se relacionan aquellos de los organismos internacionales de los que es
miembro el país. La Asamblea General de Naciones Unidas aprueba el
10 de diciembre de 1948, la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, como una idea común de todos los pueblos y naciones, de
esforzarse, a fin de que tanto individuos e instituciones, promuevan,
mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos
derechos y libertades y aseguren, por medidas progresivas de carácter
nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universales y
efectivos, tanto en los pueblos de los Estados miembros como entre los
territorios colocados bajo su jurisdicción. Con esta proclama, la
Asamblea General estatuye en su artículo 24: “Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del
tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del
trabajo y a vacaciones periódicas pagadas.” Así mismo, la Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del hombre, incluye, “Toda
persona tiene derecho a descanso, a honesta recreación y a la
oportunidad de emplear útilmente el tiempo libre, en beneficio de su
mejoramiento espiritual, cultural y físico.” En el ámbito específico de los
derechos humanos, proclamados por algunas asociaciones internacionales, el
1o. de junio de 1970, en la ciudad de Ginebra, se establece que el hombre tiene derecho a conocer
y participar en todo tipo de recreación durante su tiempo libre y lo
materializa en el artículo 4, así: Artículo
4o.- Todo hombre tiene el derecho
de conocer y participar en todo tipo de recreación durante su tiempo
libre, tales como: deportes, juegos, vida al aire libre, viajes, teatro,
baile, arte visual, música, ciencia y manualidades, sin
distinción de edad, sexo o nivel de educación. En la conferencia de la Naciones Unidas sobre
Asentamientos Humanos, Hábitat y medio ambiente, realizada en el
año de 1976 en la ciudad de Vancouver, Canadá, los
países asistentes acordaron que así como el medio ambiente es
importante para el hombre, también es de igual importancia el
vínculo con la recreación como factor de desarrollo integral y
como medio idóneo para su protección. Es por ello que
declararon por unanimidad, “....que la
recreación es necesidad fundamental del hombre
contemporáneo..” Con la misma orientación, en el año
de 1980, la Asamblea General de las Naciones Unidas, en un acto de gran
importancia para el sector recreativo, declaró que para el hombre una
de las necesidades básicas y fundamentales para su desarrollo integral
es la recreación: “después
de la nutrición, salud, educación, vivienda, trabajo y
seguridad social, la recreación debe considerarse como una necesidad
básica, fundamental para su desarrollo.” La convención sobre los derechos del
niño, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de
noviembre de 1989, en atención al establecimiento de mecanismos de
control y protección de los derechos de los niños del mundo,
ratificó en su preámbulo que los Estado Partes, “...Reconociendo
que el niño, para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad,
debe crecer en el seno de la familia, en un ambiente de felicidad, amor y
comprensión... Han convenido lo
siguiente: …Art. 31. 1)
Los Estados Partes
reconocen el derecho del niño al descanso y el esparcimiento, al juego
y a las actividades recreativas apropiadas para su edad y a participar
libremente en la vida cultural y en las artes.
2) Los Estados Partes
respetarán y promoverán el derecho del niño a participar
plenamente en la vida cultural y artística y propiciarán
oportunidades apropiadas, en condiciones de igualdad, de participar en la
vida cultural, artística, recreativa y de esparcimiento...” Como se infiere de los anteriores
pronunciamientos, la recreación y el tiempo libre tienen el
reconocimiento como derecho fundamental y necesidad básica. Ello señala que evidentemente le cabe responsabilidad al Estado
por procurar el respeto al derecho y la promoción de opciones para
satisfacerla como necesidad, así como a los ciudadanos y personas
reivindicarlo.
|
||||||
|
|
La
Recreación y la Constitución Política
|
|||||
|
La Asamblea Nacional Constituyente de Colombia convocada
en 1.990, de una u otra manera retomó los antecedentes enunciados,
así como la actividad legislativa y estatal en el sector previa a su
convocatoria y que se reseñará más adelante, todo lo
cual se plasmó en las propuestas que hicieran algunos de sus miembros en el sentido de fijar
políticas claras y criterios específicos en materia de
recreación y deporte. Es así como en nuestra Carta
Política, la recreación se expresa en diversas dimensiones: 1.
Derecho de los Niños a la Recreación: La Constitución Política de Colombia,
en su Titulo II, “De los
derechos, las garantías y los deberes”; Capitulo II, “De
los derechos sociales, económicos y culturales”, establece
en forma clara, que los derechos de los niños, son prevalentes sobre
los demás derechos, colocándolos así, en nuestro sentir,
como aquellos que merecen todo el esfuerzo y atención no solo del
Estado, sino también de parte de los particulares, para garantizar su
efectiva aplicación y respeto. Es tal la relevancia que le da la Asamblea Nacional
Constituyente a los derechos fundamentales de los niños, que enuncia
aquellos que a su juicio, y dentro de lo establecido en el derecho
internacional, deben ser prioritarios e inalienables. Estos son: la vida, la
integridad física, la salud y la seguridad social, la
alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia
y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la
cultura, la recreación y la
libre expresión de su opinión. Además de esto ordena una
protección especial, no solo de los derechos contemplados en la Carta
Política, sino que también en forma taxativa cobija los
preestablecidos en las Leyes y los tratados internacionales, ratificados por
nuestro Estado, tal y como lo consigna el Art. 44. “Artículo
44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad
física, la salud y la seguridad social, la alimentación
equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados
de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación
y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos
contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro,
venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos
riesgosos. Gozarán también de los demás derechos
consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados
internacionales ratificados por Colombia. La familia, la sociedad y
el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño
para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno
de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su
cumplimiento y la sanción de los infractores. Los derechos de los
niños prevalecen sobre los derechos de los demás”. De acuerdo al mandato Constitucional, es importante
no perder de vista las concordancias que tiene este Artículo con otros
de la misma constitución y otras normas, como las siguientes: ²
De la Constitución
Política, con los artículos 2 -“Son fines esenciales del Estado: Servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución..”
y “ Las autoridades de la
república están instituidas para proteger... y demás derechos y libertades y
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares.” y 42 -“La familia es el núcleo
fundamental de la sociedad... El Estado y la sociedad garantizan la
protección integral de la familia”. ²
Del Decreto 2737 de 1989 “Código del Menor”
con su artículo 22 “…finalidad
la protección del menor”; ²
De la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, con el Art. 25
“Toda persona tiene
derecho a un nivel de vida adecuado...”; ²
Del Pacto Internacional de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales que ratifican las declaraciones
de la ONU en este sentido, con los artículos 9 y 10; ²
De la Convención Americana de
Derechos Humanos, con los artículos 5 -“Toda persona tiene derecho a que se le respete su integridad
física, psíquica y moral...”, 17 -“De
la Protección a la Familia”- y 19 “Derechos del Niño”. 2.
Derecho de todas las personas a la recreación: El constituyente no se limitó a establecer
para los niños el derecho fundamental a la recreación, sino que
también en el mismo Título y Capítulo, dedica un
artículo especial a estatuir como derecho fundamental la
recreación para todas las personas, sin distingo alguno; al mismo
tiempo compromete al Estado a fomentar esta actividad, además de
responsabilizarlo por su fomento, y esa filosofía se mantuvo vigente
con la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 2001 que
modificó el Artículo 52 dejándolo así: “Artículo.
52.- El ejercicio del deporte,
sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas tienen como
función la formación integral de las personas, preservar y desarrollar
una mejor salud en el ser humano. El
deporte y la recreación,
forman parte de la educación y constituyen gasto público social. Se reconoce el derecho de todas las personas a la
recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del
tiempo libre. El Estado fomentará
estas actividades e inspeccionará, vigilará y controlará
las organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad
deberán ser democráticas.” Es fundamental tener presente el carácter de
Gasto Público Social que ahora se le da a la Recreación -y que
en teoría debería impedir que las asignaciones presupuestales
puedan disminuir de un periodo fiscal a otro-, así como la referencia
explícita a su relación con la salud. Igualmente, cabe anotar que siendo la
recreación un derecho fundamental de todas las personas, con
múltiples opciones de manifestarse incluida la práctica del
deporte y su proyección en el aprovechamiento del tiempo libre, este
Artículo concuerda con el artículo 300, num.10. de la C.N. el
cual establece que “Corresponde a
las Asambleas Departamentales por medio de Ordenanzas... No.10. Regular en concurrencia con el
municipio, el deporte, la educación. en los términos que
determine la Ley.”; así como con el artículo 24 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y el
artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 3 Derecho de los Campesinos y
Trabajadores Agrarios a la recreación. Igualmente, en el mismo título y
capítulo, la Carta Política en su artículo 64 asigna
responsabilidades específicas al Estado, frente a los derechos
fundamentales de los trabajadores agrarios. De suyo, es de resaltar como los
Constituyentes, a pesar de haber plasmado el derecho fundamental a la
Recreación entre otros derechos, para los niños y para todas
las personas en donde por simple lógica estarían estos
segmentos poblacionales, precisa como de atención especial por parte
del Estado, la promoción del acceso a los servicios de
recreación como uno de los elementos garantizadores de una mejor
calidad de vida de los campesinos. La norma referenciada prescribe: Art.
64.- Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a
los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de
los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar
el ingreso y calidad de vida de los campesinos. Se inferiría de este artículo que en
la Constitución se le da a la recreación el carácter de
servicio, y que por su disfrute se incide en la calidad de vida de la
población. Igualmente, esta norma Constitucional guarda
estrecha concordancia con los artículos 2, 44, 58, 64 y 334 de la
C.N.; Leyes 135 de 1961, 1a. de 1968, 4a. de 1973 y 30 de 1988;
Declaración Universal de los Derechos Humanos; el artículo 13
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales y el artículo 13 de la Convención Americana de
Derechos Humanos. 4.
La Recreación, como Derecho Fundamental, Integrado al de la
Educación. Una
última referencia a la Recreación en la Constitución
Política aparece en el mismo Título y Capítulo II, de
los derechos sociales, económicos y culturales, en su artículo
67, el cual define a la educación como un servicio público con
función social, buscando con ella garantizar el acceso al
conocimiento, la ciencia, la técnica y los bienes y valores de la
cultura. Propendiendo que la educación forme a colombianos respetuosos
de los derechos humanos, a la paz, a vivir y decidir en democracia, a
practicar el trabajo y la recreación, como elementos indispensables de
enriquecimiento científico, cultural, tecnológico y protector
del medio ambiente. Y es aquí en donde realmente se estatuyen
mecanismos garantizadores de la formación, investigación y la
práctica de una recreación asociada a la educación, como
formula de enriquecimiento integral del Colombiano. Se responsabiliza no solo
al Estado, sino también a la sociedad y la familia a que se eduque
obligatoriamente a segmentos poblacionales entre cinco y quince años. Adicionalmente, prevé la provisión
gratuita de esta por parte del Estado. Le asigna competencia al Estado para
que regule y ejerza la suprema inspección y vigilancia de la
educación, con el horizonte claro de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual
y física de los educandos; al tiempo de garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias
para su acceso y permanencia en el sistema educativo y, por último
ordena que La nación y las entidades territoriales participen, en la
dirección, financiación y administración de los
servicios educativos estatales, dentro de la Constitución y la ley.
Tal y como lo establece el artículo en comento: “Art. 67.- La
educación es un derecho de la persona y un servicio público que
tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento,
a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la
cultura. La educación
formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y
a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación,
para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para
la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y
la familia son responsables de la educación, que será
obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que
comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de
educación básica. La educación
será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro
de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la
educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de
sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física
de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar
a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el
sistema educativo. La nación y las
entidades territoriales participarán en la dirección,
financiación y administración de los servicios educativos
estatales, en los términos que señalen la Constitución y
la ley." Como ya se dijo, el Constituyente prevé, que
la educación debe formar al colombiano integralmente. Por lo tanto,
tuvo en cuenta múltiples factores que sumados los unos a los otros,
garantizarían el cumplimiento de este postulado, siendo uno de estos
elementos valiosos el de la recreación, asumida asó como
servicio público íntimamente asociado a la educación,
debiendo cumplir una función social, que traza metas de
búsqueda del conocimiento, ciencia, técnica y bienes y valores
culturales, entre otros, concordando con los artículos: 2, 27, 118,
164, 189 Ord. 21, 214 Num 2, 222, 278 Num 4, 282, 336 y con el
artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. En Colombia, uno de los principios Constitucionales
garantizadores de nuestro estado social de derecho, es el que deslinda la
responsabilidad de los particulares y los servidores públicos al
acatamiento y observancia de la Constitución y las Leyes. Mientras los
primeros solo deberán responder ante las autoridades por infringirlas,
los segundos no solo lo serán por la misma causa, sino que adicionalmente
deberán responder por omitir su aplicación o por extralimitarse
en sus funciones, máxime cuando estas conductas causen daños de
cualquier tipo (C.N. art.6). Este precepto
Constitucional previene a los servidores públicos, sobre los cuales
recae la responsabilidad del cumplimiento de los fines del Estado, es decir
los mandatos de servicio a la comunidad, de promoción de la
prosperidad general y de garantizar la efectividad de los derechos y deberes;
así como los que facilitan la participación de todos en las
decisiones que los afectan, en la vida política, económica,
administrativa y cultural de la Nación, para asegurar la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo, asegurando entre otras cosas
el cumplimiento de deberes sociales del Estado y los particulares.
|
||||||
|
Ž |
Reseña de la expresión normativa de la
Recreación
|
|||||
|
Una mirada algo detallada de nuestro
ordenamiento jurídico, señala que el abordaje institucional de
la Recreación ha sido mucho más serio de lo que el usual
sentido común nos hace intuir, aunque contradictoriamente su
desarrollo normativo tiene, en nuestro sentir, una gran limitante en la
proliferación de normas ya que por efectos de su debilidad conceptual,
el impacto normativo sobre la práctica institucional se torna etéreo. En lo formal,
la Recreación es para el estado Colombiano una actividad
importante como elemento esencial del desarrollo de su recurso humano
individual y colectivamente, que tiene un espacio propio en instrumentos
normativos e institucionales internos y externos desde la época de la
colonia hasta nuestros días. Pero, lo que realmente vale la pena resaltar en una
reseña histórica, no es tanto el probar que este tema ha estado
inmerso en nuestro ordenamiento jurídico, sino más bien el
mostrar la evolución de la concepción de la recreación en
y tras el desarrollo nacional. Uno de los primeros instrumentos normativos fue el
Acuerdo del 29 de julio de 1555, “sobre
los juegos”, emanado de la Real Audiencia del Nuevo Reino de Granada,
el cual buscaba la integración de los súbditos del nuevo mundo,
como símbolo de unidad. La Ley 11 de marzo de 1825, sobre “Organización y
Régimen Político y Económico de los Departamentos y
Provincias”, establece algunos criterios referentes a “diversiones públicas”,
como actividades de entretenimiento dentro de criterios morales
socialmente aceptados. En esa misma línea y con un criterio mas
especializado, la Ley 39 de 1903, establece que “la recreación es favorable para el desarrollo de la
salud de los niños”, resalta la importancia de la
recreación como factor terapéutico preventivo. Ya en el siglo XX, el general Rafael Uribe Uribe,
plasma en un escrito elaborado en 1904 y publicado por el Ministerio del
Trabajo, su pensamiento social que lo coloca entre uno de los precursores
colombianos del derecho a la recreación como estrategia preventiva del
abuso del derecho, direccionando esta actividad hacia la educación
moral y estética de los obreros,
tal como puede observarse en el siguiente aparte: “Para alejar
de la taberna a los obreros, el Estado debe procurarles distracciones
encaminadas a la educación moral y estética, como teatros
populares a bajo precio, museos, bibliotecas, escuelas dominicales y
nocturnas, gimnasios públicos, retretas de las bandas oficiales y
sobre todo, cafés baratos donde a tiempo que se busquen mercados
inferiores para el consumo del grano, se tenga en mira producir la
excitación de las facultades ideativas, propia del café, en vez
de espolear los instintos innobles que el alcohol despierta o en lugar de permitir el
embrutecimiento por la chicha.” Posteriormente el Decreto 491 de 1904,
reglamentario de la ley 39/1893, da importancia a la destinación de Mas tarde en 1910, el mismo general Uribe Uribe,
precisó en lo que denominó “el
problema de la alegría”, el sentido social de la
recreación al plantear que “...crear
alegría, alegría sana, madre de la benevolencia, es el mejor
servicio que puede prestarse a los colombianos”. En 1925, la Ley 11, sobre “Organización y Régimen político y
económico de los departamentos y las provincias”, establece
criterios sobre las “diversiones
públicas”, procurando lo que en la época se
denominó “el bien de los
ciudadanos.” La primera reglamentación sobre masificación
y planificación de infraestructura para la práctica
recreo-deportiva fue adoptada por la Ley 80 del 13 de Noviembre de 1925, cuyo
artículo 12, estableció que: “.. Las asambleas
departamentales votarán año por año la partida que fuere
necesaria para la fundación de plazas de deportes en la respectiva
capital y en las poblaciones mayores de 10.000 habitantes. Parágrafo.- En las
ciudades de más de 20.000 habitantes habrá una plaza de
deportes por cada 20.000 habitantes.” En dicha norma se establece que las funciones o
fines principales de las plazas de deportes, deben ser: a).- Fomento de la salud. b).- Recreación física. c).- Mejoramiento de la energía mental. d).- Educación del carácter. Como complemento integrador el Decreto 710 de 1928,
incluye los juegos y paseos en el pensum académico. En 1934, el Congreso de la República, expide
la Ley 12 y crea la Dirección Nacional de educación
física y le asigna funciones de “Manejo
del deporte la educación física y la recreación”,
expresándose así la necesidad de integrar sectores afines como
elementos indispensables en el desarrollo ya no solo de los educandos, sino
de segmentos poblacionales distintos. En 1942, mediante el decreto 738 se
estatuyó, como una manifestación formal del Estado, que el 19
de julio fuera el día de fiesta para la juventud, el cual se
destinaría para actividades recreativas y de aprovechamiento del
tiempo libre de este segmento poblacional. A partir de 1951, la recreación entró
a formar parte tanto de los diversos planes de desarrollo, como de los temas
de investigación de instituciones académicas, públicas y
privadas, generando necesidades de coordinación interinstitucional
cada vez más complejas y posteriormente en 1957, mediante el Decreto
118, se establecen la Cajas de Compensación Familiar, a las cuales se
responsabilizó, entre otras cosas del área social de la
recreación, reconocimiento explícito de la importancia
creciente de este sector en el desarrollo social. Con dependencia del ejecutivo, se crea en 1959, el
primer “Comité Nacional de
Recreación de la Presidencia de la República.”, que
en el terreno privado encuentra más adelante correspondencia en la
creación de la Asociación Colombiana de Recreación,
indicadores estos de la importancia institucional que había adquirido
en esa época el sector. Con esa creciente atención a la oferta
recreativa institucional, en 1968 por medio del Decreto 2743, el ejecutivo
crea “el Instituto colombiano de
la juventud y el deporte, Coldeportes”, como ente rector del sector
y dentro de sus funciones establece las de implementar “Planes de estímulo y fomento de edufísica,
deporte y recreación.”. En 1978 mediante el Decreto 1191, se crean los “festivales escolares
recreativos”, como un
mecanismo de integración poblacional y coincidente con ese año
se crea en Santiago de Cali, la Corporación de Recreación
Popular, dándose así inicio a intervenciones mixtas para la
construcción y operación de Parques Recreativos. En 1980, se realiza el primer Congreso Nacional de
Recreación y como complemento de este se realizan congresos regionales
en varias capitales del país. Mediante la Ley 21 de 1982 conocida como la del
subsidio familiar, se estatuye en el artículo 62 la
priorización de las actividades y programas sociales, dentro de las
cuales se encuentra la recreación, como elemento integrador del
bienestar de la familia. Más adelante, en un intento de
descentralización y masificación de la actividad deportiva y
recreativa, se crean en 1983, mediante la Ley 149, las “Juntas Administradoras Seccionales de Deporte”. En
ese mismo año y siguiendo la misma tendencia se ordenan por el Decreto
239 las ”jornadas recreativas y
culturales en los establecimientos educativos”. Esta dinámica histórica con tendencia
expansiva de los ámbitos formales de aplicación de la
recreación, obliga a sectorizar las actividades recreativas y es
así que en ejercicio de las facultades conferidas por medio de la Ley
50 de 1983 al Presidente de la República para orientar, reglamentar,
estimular y supervisar el deporte, la educación física y la
recreación, éste expidió el Decreto 2845 de 1984, en el
cual dispuso que “el deporte, la
educación física y la recreación, son derechos de la
comunidad...” ...” esenciales en el proceso educativo de los
colombianos”. Igualmente, como instrumento de gestión nace a
la vida jurídica la
Comisión Nacional de Recreación. Así mismo, tanto la
práctica del deporte como de la recreación, son consideradas de
interés social. En este mismo año de 1984, se realizó el
primer intento -no concretado- de elaboración del Plan Nacional de
Recreación. En 1985, COLDEPORTES crea la División
Nacional de Recreación y Juventud, como dependencia especializada a
cargo de estos temas, pero integrando un sector y un solo segmento
poblacional. El Decreto 1333 de 1986, “del Régimen Municipal”, prevé que en
los municipios se planifique la infraestructura municipal, teniendo en cuenta
las necesidades recreativas de sus habitantes. Esto mismo queda consagrado
unos años después en la Ley 9 de 1989, “Reforma Urbana”, pero con unas herramientas
adicionales que permiten la adquisición de predios privados,
declarados como de beneficio general, entre otras cosas para la
construcción de infraestructura deportiva o recreativa, legislando
simultáneamente sobre áreas comunes de esparcimiento y
recreación en viviendas multifamiliares. Estas tendencias de expansión sectorial,
generacional y geográfica, derivaron en la necesidad de regionalizar y
vincular a sectores privados, y es así como entre 1988 y 1989, se
realizan 24 Congresos Departamentales de Recreación, que
infortunadamente tampoco pudieron concluir en un Plan Nacional de
Recreación. En 1990, la Ley 50, “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo
del Trabajo...”, en el artículo 21, adiciona: “la dedicación exclusiva en
determinadas actividades.”, en empresas de más de 50
trabajadores, el derecho de estos a 2 horas dedicadas a actividades
recreativas y culturales, por cuenta del empleador. Esta decisión hace
explícito el reconocimiento del papel de la recreación en el
sector productivo del
país. Sin duda los antecedentes reseñados fueron
tenidos en cuenta por las mesas de trabajo de la Asamblea Nacional
Constituyente y es así como en 1991 se proclama que la
recreación y el uso adecuado del tiempo libre son derechos
fundamentales de los Niños, de todas las personas, de los trabajadores
agrarios y comunidades campesinas y un servicio público esencial,
coadyuvante de la educación, con fines formativos, educativos, de
investigación científica, de desarrollo de la personalidad y
para la adecuada preservación del medio ambiente, entre otros. En desarrollo de la Carta Política, en 1993
se expide la Ley 100 “Seguridad Social”, previendo en el sistema
general de seguridad social, la asistencia y desarrollo de programas de
recreación para las personas de la tercera edad, discapacitados y
personas de condiciones sociales y económicas precarias. Más adelante a través de la Ley 65 de
1993, “Régimen
Penitenciario y Carcelario”, y dentro de los principios rectores de
esta norma, el legislador preestableció que la finalidad del
tratamiento penitenciario, es conseguir
la resocialización del infractor a la ley penal, mediante "... el examen de su personalidad y a
través de la.... cultura, el deporte y la recreación, bajo un
espíritu humano y solidario". Igualmente establece medios
mínimos para su práctica y ordena que el reglamento interno de
los establecimientos de reclusión, contendrá los principios
rectores de este código dentro de las normas aplicables en materia de "... recreación de
reclusos...", ordenando al INPEC hacerse cargo de la
provisión de "...dotación
de elementos y equipos de ... de
recreación... para los condenados...”. La Ley 115 de 1994, sobre educación,
establece que dentro del Plan Nacional de Educación se incluye la
práctica recreativa y la adecuada utilización del tiempo libre,
como uno de los objetivos específicos de la educación, tanto
formal como extra escolar, en todos sus ciclos y modalidades. Se reconoce igualmente el carácter de
interés público de la recreación con la Ley 223 de 1995,
al establecer un incentivo tributario para las personas de derecho privado
que contribuyen con el desarrollo del sector, y es así como el Inc.
3o. Adicionado por la Ley 181/95, art. 76. de la siguiente forma “Los contribuyentes que hagan
donaciones a organismos deportivos y recreativos o culturales debidamente
reconocidos que sean personas jurídicas sin ánimo de lucro,
tienen derecho a deducir de su renta, el 125% del valor de las donaciones
efectuadas durante el año o período gravable.”.
Materializando ello los postulados de financiación necesarios para un
verdadero desarrollo sectorial con aportes del sector privado. La Ley 181 de 1995, la mal llamada “ley del Deporte”, tiene
por objetivo especial la creación del sistema nacional del deporte, la
recreación, el aprovechamiento del tiempo libre, la educación
extraescolar y la educación física, y materializa el
instrumento de patrocinio, fomento, masificación, divulgación,
asesoramiento de la práctica del deporte, la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre y su promoción en los sectores
escolar y extraescolar. Amén de encontrar en ella las definiciones
formales de recreación y aprovechamiento del tiempo libre, cabe
resaltar que la Ley consigna la obligatoriedad para las instituciones
sociales de elaborar programas de desarrollo y estímulo de la recreación,
no de cualquier manera sino de conformidad con el Plan Nacional de Recreación.
Así lo establece: “ART.
6º—Es función obligatoria de todas las instituciones
públicas y privadas de carácter social, patrocinar, promover,
ejecutar, dirigir y controlar actividades de recreación, para lo cual
elaborarán programas de desarrollo y estímulo de esta
actividad, de conformidad con el plan
nacional de recreación. La mayor responsabilidad en el campo de la
recreación le corresponde al Estado y a las cajas de
compensación familiar. Igualmente, con el apoyo de Coldeportes
impulsarán y desarrollarán la recreación, las
organizaciones populares de recreación y las corporaciones de
recreación popular”. Reglamentando esa ley, se expidió el
Decreto-Ley 1228 de 1995 en el cual, al establecer los sujetos de inspección,
vigilancia y control de Coldeportes, en su Artículo 36 contempla que
Coldeportes la ejercerá “…3. Sobre
las cajas de compensación familiar y demás organismos
integrantes del Sistema Nacional del Deporte, pertenecientes a otros sectores
económicos y sociales, y sólo en los aspectos que se relacionen
directamente con el desarrollo de las actividades a su cargo, relativas al
fomento, desarrollo y práctica del deporte, la recreación y el
tiempo libre, respetando sus objetivos, régimen legal sistema
financiero y autonomía administrativa”. Ese mismo año, la Ley 188 determina el Plan
de Desarrollo Social, planteando orientaciones precisas, tendientes a
garantizar la financiación de proyectos deportivos y recreativos, con
la cofinanciación del FIS y FINDETER. En 1995 el Documento CONPES 2759/95, MINISTERIO
EDUCACION - COLDEPORTES - DNP: UDS, traza unos lineamientos de
política nacional en recreación. Con el soporte Constitucional
y por tanto, partiendo del
mandato imperativo de fomento de actividades de recreación,
práctica del deporte y aprovechamiento del tiempo libre, validan el
desarrollo de la carta política a través de la ley del deporte,
siendo el elemento esencial de este documento. Dentro de este contexto el citado documento CONPES
hace una serie de análisis, consideraciones y recomendaciones que cabe
resaltar: "El
diagnóstico actual del subsector revela baja cobertura de las
prácticas deportivas de la población en general...", existiendo fallos de mercado en la inversión social
derivados de la "...orientación
de la inversión hacia programas que privilegian a la elite de alta
competición y un marco institucional que no ha favorecido la
integración efectiva de la población a actividades deportivas y
recreativas." Se
plantea igualmente la existencia de una diferencia entre COLDEPORTES y
MINEDUCACION en la aplicación de políticas recreativas, la cual
perjudica notablemente a las poblaciones escolares de menores recursos
económicos. Señala como insuficiente los programas
participativos y califica los programas de atención a poblaciones
específicas como hogares comunitarios, reclusos y menores infractores,
campamentos juveniles, festividades recreativas y asociaciones juveniles,
como limitados. Puntualiza igualmente que "...
no ha sido prioritaria la planificación urbana y la insuficiencia de
espacios libres para la recreación y el deporte es particularmente
crítica en los barrios más pobres" siendo así
que "... en el país el
déficit se estima en cerca de 9.10 m2 / hab..." con respecto
a los estándares internacionales de espacios recreativos. En síntesis se ha dado una orientación política
y económica hacia esferas o subsectores de formación
competitiva y una subvaloración de la importancia de la
recreación, como actividad necesaria para el desarrollo integral de
los colombianos. Como objetivos prioritarios se proponen "fomentar una amplia participación de la población
en actividades deportivas y recreativas" e instrumenta su desarrollo
mediante programas de fomento a la "recreación
y deporte comunitario ...", con un desarrollo paralelo de la
estructura institucional del sector. Igualmente, el legislador reconoce la
contribución de la recreación a la convivencia pacífica,
cuando al expedir la Ley 229 de 1.995 le asigna a la corporación
Conciudadana la función de : 4. Organizar y promover
programas de acceso al desarrollo cultural, deportivo, artístico y
recreativo que contribuyan a la convivencia pacífica de los habitantes
de la región. (Urabá) Otra referencia sectorial se expresa en la Ley 300
de 1996, Ley del Turismo, que reitera una vez mas el compromiso del Estado de
garantizar, los derechos fundamentales a la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre, inmersos en la Constitución
Política. La Ley 361 de 1996, conocida como de
Discapacitados, determina el apoyo que debe dar Coldeportes a la
organización y financiación de eventos deportivos y recreativos
a nivel nacional par estos segmentos poblacionales considerados desprotegidos
en este campo. Valga anotar dentro del recuento por último
a la Ley 375 de 1997, Ley de la Juventud, que establece, reiterando una vez
mas su sentido, que la recreación y el uso adecuado del tiempo libre,
son factores y derechos fundamentales de desarrollo integral de la juventud. Todo ese desarrollo de la última
década del Siglo XX se dio infortunadamente en un escenario en que el sector
no contaba con los mecanismos de articulación y comunicación
requeridos para una efectiva y eficiente articulación sectorial. Es a partir del V Congreso Nacional de
Recreación celebrado en Manizales en 1998 -el IV se había
celebrado en Pereira en 1988- que se avanza en la construcción de ese
marco fundamentalmente con 2 acciones: La propuesta de unos lineamientos para
la formulación de un Plan Nacional de Recreación -que
contempló la precisión de la investigación,
formación, vivencias y gestión como las áreas de
efectividad del sector y la formalización de las estrategias de
sectorización por ámbito de aplicación,
zonificación geográfica, y segmentación poblacional,
teniendo en cuenta condiciones de sexo, edad, condiciones físicas,
sicológicas, espaciales y étnicas- y la conformación de
la Red Nacional de Recreación. El Gobierno Nacional acoge las 2 iniciativas y
es así que se elabora un documento base del Plan y tras un proceso
regionalizado de validación del mismo que contó con la
participación de 500 personas de 100 instituciones finalmente la Junta
Directiva de Coldeportes adopta mediante Acuerdo de Mayo de 1999 el Plan
Nacional de Recreación 1999-2002 y asume a la Red Nacional de
Recreación como el mecanismos de articulación sectorial. En Diciembre de 2001 se promulga la Ley 724
que institucionaliza el Día de la Niñez y la Recreación,
que expresa nuevamente la pertinencia de la recreación y la vivencia
lúdica como opciones de desarrollo infantil. En Marzo de 2003 se promulga el Decreto que
cambia la adscripción de Coldeportes del Ministerio de
Educación al Ministerio de Cultura, y por ende la del sector
recreativo. Finalmente, el Consejo Directivo de
Coldeportes mediante Acuerdo de Mayo de 2004 adopta el nuevo Plan Nacional de
Recreación 2004-2009, y reitera a la Red Nacional de Recreación
como mecanismo de articulación sectorial. Es evidente entonces el gran acerbo normativo
pertinente a la recreación institucional y que si bien tenemos la
tendencia a asumir que la ley pude ser letra muerta, no lo es menos que
está en manos tanto de los servidores públicos cumplirla y de
la ciudadanía exigirlo. Visto así, la pregunta que quedaría en el aire es a
quien le interesa no cumplir la Ley y a quien afecta no cumplir la Ley. Y
parte del reto es socializar la norma y apoyar su cumplimiento en aras
comprender y extender su real dimensión social, cultural,
política y económica.
|
||||||
|
|
La
Recreación y la Jurisprudencia Nacional
|
|||||
|
Los máximos tribunales de nuestro
país han tratado el tema de la recreación y el uso adecuado del
tiempo libre, con una amplitud y claridad meridiana. La forma en que lo han abordado ha llegado a
establecer entre otros aspectos: ²
El deslindar cuestiones de uso y abuso
del derecho, ²
Su importancia como derecho fundamental
integrado con otros derechos fundamentales de primera, segunda y tercera
generación inclusive, ²
La fuerza de su exigibilidad al Estado
como servicio público, ²
Su dimensión e importancia en el
desarrollo de las personas, ²
La obligación de
prestación de servicio por parte de los servidores públicos y
los particulares, etc. Veamos los extractos de algunas sentencias de las
altas Cortes, de las cuales se subrayan los aspectos considerados más
pertinentes para ubicar el tema de la recreación. La Sección Tercera del H. Consejo de Estado,
el 02/07/92 con Sentencia No.
C-008/96 del Dr. Julio Cesar Uribe Acosta, precisa la obligación que
le cabe al estado y la Sociedad frente a la recreación de los
niños y lo que debe ser su intencionalidad en cuanto a la alegría,
el cariño, la seguridad y la educación que ella conlleva. Al
efecto establece: “En esta oportunidad la
Corporación desea recordar que los niños tienen derecho, por
mandato de los artículos 44 y 24 de la Constitución Nacional, a
la RECREACION y a la CIRCULACION LIBRE, lo que significa que el Estado no
puede llenarles el espacio de riesgos porque con ello se desequilibra su
seguridad. La sociedad está obligada a dar al niño lo mejor
de ella misma, con el fin de no privarlos de alegría, cariño,
seguridad y educación.
El niño también demanda del Estado ternura, pues ellos
no son un estorbo que tenga que ser soportado. Por ello recuerda Gregorio Mateu
(Brotes de Ternura, pág. 73) "En las fronteras del año
2.000 sigue siendo verdad que el niño es el milagro más
permanente de la vitalidad de la creación. Los niños siguen
jugando en las calles y plazas de nuestras ciudades y se muestran como el
contra punto necesario a tanta tecnología agobiante. No quisiera que se apagaran las
ilusiones de los niños, ni que dejaran de jugar con una cuerda, un
simple palo o una vulgar cometa. Habría muerto el sortilegio de la
creatividad" Así mismo, la Corte Suprema de Justicia se ha
pronunciado sobre uno de los elementos que históricamente se ha
relacionado con la Recreación, como es el del descanso, y su impacto
positivo para el país. El 2 de Octubre de 1.933, con el No. de
Radicación G. J. No. 1895 A - P-215, salas varias, la Corte
estableció: “DESCANSO
DOMINICAL - Aumento de sueldos para incluir trabajo en domingos. ...El objetivo primordial
que informó la ley... no fue otro que el de hacer obligatorio el
descanso hebdomadario, como hecho de previsión social, tendiente al
mejoramiento de la clase obrera así en sus actividades actuales que de
modo directo benefician al patrón, como respecto de su
generación que de modo directo habrá de beneficiar al
país por la sanidad de su cuerpo y espíritu”. En una acción de tutela encaminada a obtener
la suspensión del Festival de Orquestas y Acordeones en el Estadio, con
base en los daños presentados en la gramilla, la corte Constitucional
a través del Dr. Jorge Arango Mejía como Magistrado Ponente de
la Sentencia T-252-93, de junio 30 de 1993, precisa claramente el
carácter de la recreación como derecho fundamental y su
conexidad con el del libre desarrollo de la personalidad al establecer que: “La
recreación es considerada una necesidad fundamental del hombre que
estimula su capacidad de ascenso puesto que lleva a encontrar agrado y
satisfacción en lo que hace y lo rodea. En esta medida, puede
afirmarse también, que la recreación constituye un derecho
fundamental conexo con el libre desarrollo de la personalidad, con todas sus
implicaciones y consecuencias. Es evidente que, partiendo de la base de que la
noción de los derechos fundamentales es dinámica, el devenir
social hará que surjan otros, en la medida que la capacidad del Estado
permita su reconocimiento y protección. … Sí era
objeto de tutela…pues la propia Constitución en el
artículo 82 establece como deber del Estado la protección de la
integridad del espacio público. Por otra parte, era necesario proteger
tanto el derecho a la práctica del deporte de los jugadores que
utilizan habitualmente el Estadio, pues este derecho se ve afectado frente al
peligro que representa para su integridad física, la presencia de
vidrios, puntillas, escombros, etc., en el campo de juego, como el derecho
a la recreación de los espectadores adictos a tal deporte. El Magistrado Dr. Ciro Angarita Barón
actuando como ponente en la Sentencia T-446 de julio 17 de 1992 de la Corte
Constitucional, ante una acción de tutela, precisa la
articulación del Derecho a la recreación con el derecho a la
tranquilidad en los siguientes términos: El conflicto entre el
derecho a la recreación y el derecho a la tranquilidad de la comunidad
debe ser resuelto, en principio mediante alternativas concretas que permitan
la coexistencia y efectividad de ambos derechos. Con todo, cuando el
conflicto sea insoluble y los titulares del derecho a la recreación
sean los niños, éste habrá de prevalecer sobre la
tranquilidad, siempre que su ejercicio no esté acompañado
de abusos objetivamente intolerables, según los usos y costumbres
lugareños en materia de relaciones de vecindad. Y es que el sentido de prevalencia de la Recreación
tiene sus raíces en el reconocimiento de la profunda relación
que esta tiene con la educación. La Corte Constitucional en la
Sentencia C-005-93, de enero 14 de 1993, siendo ponente el mismo Magistrado
Dr. Ciro Angarita Barón, frente a una acción de inexequibilidad
interpuesta por la restricción del acceso de menores de 14 años
a las salas de juegos electrónicos, hace la precisión sobre el
alcance del derecho a la recreación y su relación con la
protección de los menores: “La norma demandada
en cuanto prohíbe el acceso de los menores de catorce años a
las salas de juegos electrónicos, no debe ser mirada únicamente como una limitante del derecho a la recreación, sino como una medida del
Estado para proteger a los
menores de los elementos de riesgo a que se ven expuestos al ingresar
a las mencionadas salas, en aras de garantizar su desarrollo integral y
armónico. Los derechos
fundamentales de recreación y educación no son incompatibles,
especialmente en la vida de los menores. Lo ideal, sin lugar a dudas, es
que las actividades recreativas estén encaminadas a aportar elementos
que contribuyan al adecuado proceso educativo de los usuarios. Cuando
esto no ocurra, será indispensable que tanto la familia, la sociedad
como el Estado adopten todas aquellas medidas encaminadas a corregir
situaciones que perjudiquen el proceso educativo de los niños. En la
medida que la actividad recreativa perjudique la educación del menor,
la recreación deberá ceder espacio para satisfacer las necesidades
educativas por cuanto en caso de un eventual conflicto insoluble entre ambos
derechos, habrá de prevalecer el de la educación.” Y ello es consecuente con la aceptación de
que si bien la recreación juega un papel como estimuladora de la capacidad
de ascenso del hombre, tiene así mismo distintas opciones no
necesariamente positivas, que se vinculan igualmente al libre desarrollo de
la personalidad pero que al momento de impulsarlas desde procesos
institucionales Es así como se encuentra que en otra
Sentencia de la Corte Constitucional, la T-291-94 de junio 22 de 1994, el
Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, al fallar una tutela
interpuesta para obtener certificación de uso del suelo, prerrequisito
para la obtención de la licencia de funcionamiento de un establecimiento
dedicado a la explotación de la actividad de juegos de suerte y azar,
establece que: El local del petente se
encuentra localizado en el área de actividad múltiple - zona en
la que se permite la venta de servicios recreativos como griles,
discotecas, bares, cantinas, cafés, casas de lenocinio y juegos
permitidos reglamentados por ECOSALUD, por lo que no existía
razón valedera para negarle la certificación de uso del
suelo…” Evidentemente, el espíritu de la constitución
está asociado a la acepción positiva de la recreación,
por su estrecho vínculo a la educación. Frente a una demanda de
inconstitucionalidad (Expediente No. D-979) en contra de los artículos
19, 20, 21 y 22 de la Ley 181 de 1.995, el Magistrado Ponente Dr. Carlos
Gaviria Díaz, precisa con claridad absoluta esa interrelación
educación y recreación La educación, indudablemente comprende la
instrucción sobre diversos objetos, pero no se agota en ella; tiende a
inducir actitudes, mediante la transmisión de valores, es decir,
propone metas que se juzgan deseables y muestra caminos que a ellas conducen,
a fin de lograr la realización de una idea del hombre y de la
sociedad, implícita en toda ideología y en toda visión
antropológica del mundo. A tono con esa observación, el
artículo 67 de la Constitución establece: "la
educación formará al colombiano en el respeto a los derechos
humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico,
tecnológico y para la protección del ambiente";
además, las autoridades velarán "por la mejor
formación moral, intelectual y física de los educandos". Así, es claro que no hace parte de las facultades de
autorregulación de las universidades, escoger si solamente forman
intelectualmente a sus estudiantes o, además, dedican parte de sus
esfuerzos y recursos a complementar tal formación con la
práctica del trabajo y la recreación. Los fines a cuyo
logro deben dedicar su labor todas las instituciones educativas,
públicas y privadas, están definidos en el citado
artículo 67 Superior, y ni las autoridades encargadas de la vigilancia
e inspección educativas, ni los establecimientos donde se presta el
servicio, pueden modificarlos o escoger entre ellos. Los artículos 19, 20, 21, y 22 de la Ley 181 de 1.995
regulan la prestación del servicio público de la
educación superior en aspectos no desarrollados en la Ley 30 de 1.992
-"el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del
tiempo libre y la educación física" en las universidades,
y la manera en que esas instituciones y los deportistas matriculados en ellas
pueden participar del Sistema Nacional del Deporte, que se crea por la misma
ley-, pero que contempla el artículo 67 de la Carta Política en
relación con la misma actividad: "La educación
formará al colombiano...en la práctica... (de) la
recreación..." y "corresponde al Estado regular y ejercer la
suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de
velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor
formación... física de los educandos". Al estar vinculadas educación y
recreación, se puede inferir que comparten la misma naturaleza en
cuanto derecho. Por ello es importante retomar lo expuesto por Dr. Fabio
Morón Díaz, Magistrado Ponente de la Sentencia T-527, de
noviembre 17 de 1995, sobre una acción de tutela: “El derecho a la
educación participa de la naturaleza de fundamental porque resulta
propio de la esencia del hombre, ya que realiza su dignidad, y
además porque está expresamente reconocido por la
Constitución Política,
y así mismo, porque se encuentra amparado por los tratados
internacionales…”. Entendido el carácter de la
recreación como necesidad y por ende como derecho fundamental es
evidente que los recursos que asigne el estado para proveerle a la
población serán una inversión social. Mediante Sentencia
C-520-94, de noviembre 21 de 1994, la Corte Constitucional con ponencia del
Magistrado Dr. Hernando Herrera Vergara, frente a una acción de
Inexequibilidad estableció que: “Si bien es cierto
que la Constitución de 1991 estructuró la autonomía de
las entidades territoriales dentro del modelo moderno de la
descentralización, en ningún momento se alejó del
concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las
entidades territoriales, que se encuentran limitadas por las regulaciones de
orden constitucional y legal en lo que respecta a la distribución y
manejo de los recursos que deben tener en cuenta aquellas pautas generales
encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones,
departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas. El artículo
demandado al fijar los porcentajes de la participación para sectores
sociales en las áreas prioritarias de inversión social
referentes a educación, salud, agua potable y saneamiento
básico, educación física, recreación, deporte,
cultura, aprovechamiento del tiempo libre y libre inversión, no
quebranta los preceptos constitucionales examinados, por lo que habrá
de declararse exequible como así se indicará en la parte
resolutiva de esta providencia. En cuanto al
parágrafo del artículo 22 demandado, que al permitir la
destinación de un diez por ciento (10%) de la participación de
los municipios a partir de 1999, "a gastos de funcionamiento de la
administración municipal", excedió el mandato contenido en
el artículo 357 de la Constitución Política, que faculta
al legislador para determinar los porcentajes mínimos de participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, pues dichos
porcentajes no pueden asignarse para gastos distintos a la
"inversión social", como son los gastos de funcionamiento de
la administración municipal. Los porcentajes destinados a las
áreas prioritarias de inversión social no podrán
distribuirse a otra clase de gastos como son los de funcionamiento de la
administración municipal, pues ello resulta contrario a la finalidad
de la distribución de los recursos y de las competencias de las
entidades territoriales para la financiación del gasto social a que
alude el ordenamiento constitucional. Por ello, la aplicación de recursos por
parte del Estado para proveer alternativas de recreación puede
considerarse como de interés general. La Corte Constitucional a
través del Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, como Magistrado Ponente de la
Sentencia T-383-94, de agosto 31 de 1994, que falla como improcedente una
acción de Tutela interpuesta para impedir la construcción de un
polideportivo en Santa Fe de Bogotá, resalta el papel del estado en la
materia y su impacto social al afirmar que: “La
construcción de un polideportivo significa el cumplimiento, por parte
del Estado, del mandato contenido en la Carta Política, que
prevé: el derecho a la Recreación… por lo tanto no es
posible argumentar que la construcción de una obra de evidente
impacto social como es un polideportivo, que representa al interés
general -pues ayuda no sólo a los habitantes del barrio sino a toda la
comunidad-, deba someterse a las pretensiones hipotéticas de unos
cuantos ciudadanos que supuestamente ven vulnerados sus derechos
fundamentales por hechos cuya ocurrencia es meramente contingente. Con similar criterio en cuanto al reconocimiento de
la recreación como necesidad común y por ende una de las
finalidades del espacio público, se pronuncia sobre una acción
de Tutela el Dr. Simón Rodríguez Rodríguez como
Magistrado Ponente de la Corte Constitucional en la Sentencia T-503-92, de
agosto 29 de 1992, “El espacio
público es un derecho colectivo, pues, todo habitante es titular del
derecho de utilizar los bienes de que se compone, esto es, los inmuebles
públicos y los aspectos de arquitectura y naturales de los inmuebles
privados, todos los cuales tienen por finalidad proveer a las necesidades
comunes de tránsito, recreación, tranquilidad, seguridad,
conservación del patrimonio histórico, cultural, religioso y
artístico; cuando tales bienes dejan de servir a la comunidad, todos y
cada uno de sus integrantes se ven perjudicados”. Igualmente, esa finalidad social –recreativa-
del espacio público ha sido reconocida para la televisión, y de
ahí el papel del estado frente a ella. Como lo establece la Corte
Constitucional en la Sentencia T-081-93, de Febrero 26 de 1993, el Magistrado
Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz ante una acción de tutela
interpuesta sobre el carácter de uso público del espectro
electromagnético: “Con la
Constitución de 1991, la emisión puede realizarse por los
particulares, previa autorización del Estado, mediante el sistema de
concesiones. El ejercicio de los derechos fundamentales de informar y fundar
medios masivos de comunicación que utilizan el espectro
electromagnético no es libre. Por el contrario, requiere de la
intervención estatal en razón del carácter de bien
público que ostenta el espectro electromagnético y,
además, con el objeto de preservar y desarrollar las finalidades
sociales inherentes a los servicios televisivos. Los servicios de
televisión tienen funciones culturales, recreativas e informativas.
Los particulares que producen y emiten programas de televisión
están sujetos al cumplimiento de los fines sociales del Estado”.
Y es que la recreación se asume tanto desde
la óptica pasiva como activa. Fallando sobre una tutela interpuesta para
resolver una controversia surgida en desarrollo de la relación entre
el jugador y los clubes deportivos, la Corte Constitucional en Sentencia
T-498 de noviembre 4 de 1994, con ponencia del Magistrado Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz, se explicita el carácter de doble faz del
derecho a la práctica del deporte y la relación de éste
con la recreación, al establecer que: La práctica del
deporte corresponde a un derecho constitucional de doble faz: sus
titulares son la comunidad que busca la recreación, pero también
todas las personas que lo practican. El deporte constituye elemento
esencial del proceso educativo y de la promoción de la comunidad y,
como tal, es de interés público y social. Su ejercicio es
libre, aunque dentro de los límites del orden legal. El Estado -a
través de COLDEPORTES-, ejerce inspección, control y vigilancia
sobre los organismos deportivos con miras a asegurar sus objetivos. Es de entender que ese derecho ejercido como actor
o espectador se extiende a todas las personas sin distingo de su condición.
Ello está explícito en sentencias como la del 5 de Julio de
1.995 del Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, Magistrado Ponente de una
acción de tutela interpuesta por el traslado de los discapacitados de
la pista atlética a la tribuna sur del estadio Pascual Guerrero, con
el No. de radicación T-288-95, que estableció: “…el Estado
está en la obligación de intervenir mediante la adopción
de medidas en favor de los grupos segregados o discriminados, por expreso
mandato constitucional. El derecho de estas personas al uso de la pista
atlética se deriva directamente de su derecho a la igualdad de
oportunidades en el acceso a la recreación y aprovechamiento del
tiempo libre, en tanto no se adopten, por parte de la
administración del estadio, las medidas para garantizar efectivamente
el goce de los derechos constitucionales de las personas limitadas
físicamente…. La
decisión de traslado de los petentes es notoriamente desproporcionada
respecto del fin buscado. El peligro claro y actual a que se somete a este grupo humano a cuyos
miembros se les ofrece como alternativa el acceso por una rampa que no cumple
las especificaciones técnicas de seguridad, aunado a la permanencia en
un lugar donde los riesgos se ven aumentados significativamente respecto de
los existentes en otro (pista atlética), comporta un daño
eventual mayor al presunto beneficio que se pretende alcanzar en materia de
seguridad. La actuación acusada configura una violación del
derecho a la igualdad de oportunidades, ya que con ellas se discrimina, sin justificación
objetiva y razonable, a los peticionarios respecto de los demás
espectadores cuando se les somete a mayores esfuerzos y riesgos para acceder
al goce de un derecho constitucional”. Surge entonces con claridad meridiana ese
carácter social de la recreación que trasciende a la simple
discusión sobre las opciones individuales para recrearse. Posiblemente
el reto es buscarle ese lado serio.
|
||||||
|
|
La Recreación y el Gobierno
- Su
concreción como Política Pública - |
|||||
|
Pese a todos los mandatos Constitucionales,
Internacionales, Legales y de Doctrina, el compromiso efectivo del Estado en
general, y de un gobierno en particular, con el cumplimiento de su
responsabilidad en garantizar el ejercicio de este derecho fundamental y con
la generación efectiva y eficiente de los satisfactores para esta
necesidad fundamental puede variar. Como pudo observarse en
el recuento normativo, la importancia e influencia relativa de la
recreación, y particularmente de su impacto económico y social,
están reflejadas en su presencia creciente en la política
global del país durante los años 90, particularmente a partir
de la promulgación de la nueva Constitución Política del
país. El haber consignado en
ésta su carácter de derecho en correspondencia con el
reconocimiento mundial como necesidad fundamental del ser humano, y
por ende campo de responsabilidad del estado, solo emerge como un campo específico en la
política pública nacional con la formulación y
aprobación el año de 1999 del Plan Nacional de
Recreación. Ese carácter
público de la política de recreación no lo da su impacto
sobre el público, lo da es su fuente. En ese sentido, se asume como "política
pública lo que escogió hacer o no hacer un gobierno”
(Dye 1992), definición ésta que cubre acción,
inacción, decisiones y no decisiones del gobierno en la medida que
ello implique una escogencia deliberada entre alternativas. Así el
análisis de la política pública de recreación
debería poder describir y explicar las causas y consecuencias de la
actividad o inactividad en materia de recreación del gobierno. Ello
involucra una descripción del contenido de la política
pública; una evaluación del impacto de fuerzas del entorno
sobre su contenido; un análisis de el efecto de diversos acuerdos institucionales
y procesos políticos sobre la política pública; una
indagación de las consecuencias de variadas políticas
públicas por el sistema político; y una evaluación del
proceso e impacto de las políticas públicas sobre la sociedad,
en términos tanto de consecuencias esperadas como inesperadas. Y para poder entenderlas y
vincularse a su formulación e implementación se requiere que
los actores sectoriales participen decididamente en el análisis,
propuestas en la formulación, en la implementación y la evaluación
de la política pública de recreación. Usualmente, siguiendo a Ham y
Hill, se ha considerado apropiado
hacer el análisis a 3 niveles: -
El nivel
micro de toma de decisiones dentro de las organizaciones; -
El nivel de
rango medio (meso) de análisis de la formulación e
implementación de la política y -
El nivel
macro análisis de los sistemas políticos, incluyendo el examen
del papel del estado. La interacción de los
niveles de análisis micro, meso y macro de la política
pública de recreación es el marco significativo y
problemático. Ello supone revisar sistémicamente, las
siguientes variables: -
El papel del ordenamiento institucional
para la formulación de la política pública de
recreación, del que saldrían los escenarios para entender como se
toman las decisiones y se forman las políticas dentro del estado en
general, y por las organizaciones del gobierno en particular. En este aspecto adquiere preeminencia el estudio
de las responsabilidades asignadas constitucional, legal y normativamente a
las distintas entidades públicas y privadas, el conocimiento de ellas
por estas mismas y la forma en que realmente se comprometen con su
observancia. De lo claramente identificable aparece por
ejemplo la recurrencia de no incluir en los planes de desarrollo el
componente de infraestructura social de recreación pese al mandato
explícito de la ley 181 de 1.995, o la sorprendente exclusión
de la recreación como intencionalidad del proceso educativo pese a lo
consignado en la constitución política y las reiteraciones
permanentes en sentencias de la Corte Constitucional. Es factible encontrar
grandes expertos en políticas educativas desde el mismo Ministerio de
Educación que todavía creen que la recreación no tiene
nada que ver con la educación (son inclusive capaces de afirmar que la
recreación no es materia del Ministerio de Educación sino que
eso es un problema de COLDEPORTES). -
Los valores de los individuos, entidades y
del estado en el proceso político. En particular, examinar el
papel de los valores y conflictos de valores en la política de
recreación. Los valores y sistemas de valores directa e indirectamente
afectan las percepciones, actitudes, decisiones y acciones de los actores y
las entidades. Hay diferentes individuos y grupos dentro y afuera de las organizaciones
relacionadas con la recreación quienes buscan satisfacer un rango de
metas. Haciendo esto, ejercen fuerza/presión, y ciertos valores deben
necesariamente ceder a otros en relaciones de poder, las cuales están
en estado de flujo permanente. Es importante analizar el concepto mismo de
recreación y el lugar que le asignan en sus propias vidas quienes
toman decisiones. La curiosa apreciación del ocio como perdida de
tiempo, o la valoración del estilo de vida serio como contrapuesto a
lo lúdico; La coherencia entre el discurso sobre la importancia de la
recreación y los parques para la calidad de vida de la
ciudadanía, pero a la hora de planear los parques solo se le da
relevancia al componente urbanístico y arquitectónico; o la
simple exclusión de la recreación por confundirla con el
deporte, porque en la escala de valores del decisor prima su afición personal; la
capacidad de presión de los dirigentes deportivos que supera con creces
a la de los actores de la recreación que conlleva a que las asignaciones
presupuestales sean inversamente proporcionales al número de
beneficiarios (un 1% de los practicantes del deporte que son la élite
del deporte de alto rendimiento se lleva el 99% de los presupuestos), la
medición de los impactos de la recreación solamente por
indicadores de cobertura (número de participantes). Todos estos son
elementos de análisis bajo el punto de vista de valores. -
El papel de los grupos de interés
que ejercen influencia sobre la política pública de
recreación, bien sea por medios abiertos o a puerta cerrada. La ciudadanía que protesta e interpone
tutelas porque no le construyen un parque; los empresarios que interponen
tutela porque la norma impide el acceso de los niños a las salas de
juegos electrónicos, las universidades que demandan la norma
relacionada con su compromiso de garantizar infraestructura de
recreación para los estudiantes; las presiones para que se
continúe con un modelo semiprivatizado de la administración de
los parques distritales, pero que se abra de las Cajas de Compensación
a grandes Cadenas de Almacenes que también tributan el impuesto de
industria y comercio; la inacción del estado en el establecimiento de
normas de seguridad sobre los parques y escenarios de recreación; el
no ejercicio de la inspección, vigilancia y control sobre las
entidades del sistema nacional del deporte que tienen responsabilidad legal
en materia de recreación.
Identificar y explicar el origen de situaciones de este tipo debería
ser parte del análisis de la política pública de recreación.
-
El identificar quienes pierden y ganan en
el proceso de toma de decisiones y de formulación de políticas
públicas de recreación. Aunque las fuentes de poder en la
política pública de recreación son elementos claves para
entender la política de recreación, es muy poco lo que se conoce sobre la
base de poder para las decisiones relacionadas con formulación de la
política de recreación, y mucho menos acerca de cómo son
tomadas las decisiones respecto a la planeación, desarrollo y
administración de la recreación. Quien gana/pierde cuando se decide construir
parques con diseños estándar en municipios distintos o en todos
los barrios de una ciudad sin un estudio previo de condiciones y
composición de la comunidad en la que se instalarán?
Quién gana/pierde cuando se privilegia la asignación de
recursos al deporte y escenarios deportivos sobre la recreación y
escenarios lúdicos que son más incluyentes?. -
Monitoreo y evaluación del proceso de
política pública de recreación, el
cual adquiere mayor relevancia en momentos de restricciones del gasto
público, pese a un aumento en la demanda de recursos. Si se hiciera una evaluación
comprehensiva, ésta debería permitir evaluar el grado de
necesidad de intervención y políticas de gobierno, ser una
función continua del proceso de formulación de políticas
para explicar, clarificar y mejorar la política; asistencia conceptual
y operacional para quienes toman decisiones y formulan la política,
particularmente como momento en la implementación y las necesidades y
expectativas objetivo ocurran; especificación de resultados e impactos
de la política; Evaluando o midiendo la eficiencia y costo/efectividad
de las políticas de recreación en términos de los
recursos financieros, humanos y de capital; reportes de responsabilidad por
la asignación, distribución y redistribución de
recursos, razones simbólicas (demostrar que se está haciendo
algo) Razones políticas. Aunque ello no es usual en virtud de los
costos, y de la tendencia de los servidores públicos a concentrarse
más en las decisiones del día a día que en la
planeación estratégica, el sector como un todo debería
aunar esfuerzos para adelantarla. Igualmente se debe precisar si se hacen
evaluaciones sumativas o formativas. Una evaluación sumativa de la
política es una evaluación final para apoyar decisiones acerca
de continuar, descontinuar, adoptar o rechazar políticas. En este sentido
no muestra caminos para mejorar el desempeño de la política.
Las evaluaciones formativas son diseñadas precisamente para hacer esto
precisamente: Aislar los diferentes componentes de la política y
evaluar su contribución al impacto global de la política. -
El análisis de potenciales direcciones
futuras en la investigación de la política de
recreación y de sus elementos clave que requieren mayor
investigación. Las decisiones y acciones, y las redes creadas entre
aliados y actores sectoriales ejercerán poderes en diferentes formas y
con diferentes resultados en el tiempo. Es de entender que en la medida que las mismas
instituciones y comunidades introyectan que su acción/inacción
genera resultados positivos o negativos deberán gradualmente
aproximarse a la conciencia de la importancia de analizar el proceso de la
formulación e implementación de la política
pública de recreación. El echo mismo de tener que defender
presupuestos más allá del simple “voluntarismo” de
un funcionario en que las decisiones se toman es por su voluntad
(fundamentada o caprichosa, pero básicamente su voluntad), la
ilusión/desilusión de una comunidad ante una inversión
que tiene un impacto que supera o no alcanza sus expectativas con la inversión
o la obra. La Red Nacional pretende
convertirse en el mecanismo que permita brindar insumos para que todos los
interesados y comprometidos con el sector de la recreación en el
país puedan hacer esos análisis y ser propositivos de cara a
las políticas públicas de recreación que adopta el Gobierno.
Visto así, es indudable el papel que
puede cumplir la comunidad para incidir realmente en las políticas
públicas de recreación, papel que va más allá de
ser simplemente receptor de las mismas. Los candidatos al inscribir sus programas de
gobierno, y al ganar las elecciones al elaborar sus Planes de desarrollo
concretizan políticas públicas de recreación y la
comunidad no puede ser indiferente de los mismos. Y en gran
medida está en manos de los actores sectoriales conocer y apropiarse
de las normas para apoyar que éstos cumplan con sus responsabilidades
legales.
|
||||||
|
|
© Carlos Alberto
Rico A. / Enero 2005 carico@funlibre.org FUNLIBRE. Bogotá, D.C.
COLOMBIA |
|||||
.