MARCO NORMATIVO GENERAL

DE LA RECREACIÓN

Carlos Alberto Rico A.

Presidente Funlibre

carico@funlibre.org

Contenido

 | 1. La Recreación y el Derecho Internacional  |  2. La Recreación y la Constitución Política de 1991  |

 | 3. Reseña de la expresión normativa de la Recreación  | 4. La Recreación y la Jurisprudencia Nacional  |

|  5. La Recreación y el Gobierno: Su expresión como política pública. |

 

Aunque en muchos de los países de nuestra región algunas personas asumen la Recreación como algo superfluo y trivial que no corresponde al ámbito de lo socialmente esencial -y que por tanto no debe estar dentro de las prioridades del estado, sino en el terreno del problema individual de la búsqueda de las opciones para disfrutarla-, en toda sociedad, ella y el aprovechamiento del tiempo libre, juegan un papel importante en la vida cotidiana de la población y en las posibilidades de desarrollo humano y social.

Contrariamente a tal descalificación, usual en conversaciones corrientes, hay un reconocimiento formal a nivel internacional y nacional de la Recreación como derecho y necesidad fundamental, y en virtud de éste le corresponde al Estado la responsabilidad por viabilizarle a la población el acceso y disfrute a la misma.

Un inmenso acerbo jurídico reitera tal carácter y por tanto es institucionalmente preocupante que muchas personas no solo actúan con tal errado convencimiento en su vida diaria, sino que, lo que es aún más grave, lo proyectan en su desempeño como servidores públicos o funcionarios de entidades sociales, lo cual necesariamente se traduce en la inobservancia de una responsabilidad legal  y peor aún en la violación de un derecho fundamental del ser humano.

En consecuencia, es importante en primera instancia ubicar el marco general que internacionalmente soporta los compromisos del estado de cara a la recreación, para posteriormente puntualizar los derroteros que a nivel general ha seguido el Estado colombiano.

Con las limitaciones propias de no ser abogado pero tampoco teniendo la pretensión de hacer un tratado jurídico, con el presente documento se pretende fundamentalmente realizar una aproximación a los razonamientos sobre la recreación que se han traducido en normas o jurisprudencia y que en últimas deberían orientar tanto a los gestores de la recreación institucional -que tienen una responsabilidad legal- como a los ciudadanos comunes que como tales, y en un estado social de derecho, tenemos también la responsabilidad de ejercer nuestros derechos y apoyar que otros lo ejerzan.


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La Recreación y el Derecho Internacional

 

Los pronunciamientos de organismos internacionales referidos a la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, son diversos, y por efectos de pertinencia para la gestión del sector en Colombia, se relacionan aquellos de los organismos internacionales de los que es miembro el país.

La Asamblea General de Naciones Unidas aprueba el 10 de diciembre de 1948, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, como una idea común de todos los pueblos y naciones, de esforzarse, a fin de que tanto individuos e instituciones, promuevan, mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades y aseguren, por medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universales y efectivos, tanto en los pueblos de los Estados miembros como entre los territorios colocados bajo su jurisdicción. Con esta proclama, la Asamblea General estatuye en su artículo 24:

“Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas.”

Así mismo, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre, incluye, en el artículo 15, y como factor irrenunciable de derechos individuales, el siguiente:

“Toda persona tiene derecho a descanso, a honesta recreación y a la oportunidad de emplear útilmente el tiempo libre, en beneficio de su mejoramiento espiritual, cultural y físico.”

En el ámbito específico de los derechos humanos, proclamados por algunas asociaciones internacionales, el 1o. de junio de 1970, en la ciudad de Ginebra, se establece  que el hombre tiene derecho a conocer y participar en todo tipo de recreación durante su tiempo libre y lo materializa en el artículo 4, así:

Artículo 4o.-  Todo hombre tiene el derecho de conocer y participar en todo tipo de recreación durante su tiempo libre, tales como: deportes, juegos, vida al aire libre, viajes, teatro, baile, arte visual, música, ciencia y manualidades, sin distinción de edad, sexo o nivel de educación.

En la conferencia de la Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, Hábitat y medio ambiente, realizada en el año de 1976 en la ciudad de Vancouver, Canadá, los países asistentes acordaron que así como el medio ambiente es importante para el hombre, también es de igual importancia el vínculo con la recreación como factor de desarrollo integral y como medio idóneo para su protección. Es por ello que declararon por unanimidad,

“....que la recreación es necesidad fundamental del hombre contemporáneo..”

Con la misma orientación, en el año de 1980, la Asamblea General de las Naciones Unidas, en un acto de gran importancia para el sector recreativo, declaró que para el hombre una de las necesidades básicas y fundamentales para su desarrollo integral es la recreación:

“después de la nutrición, salud, educación, vivienda, trabajo y seguridad social, la recreación debe considerarse como una necesidad básica, fundamental para su desarrollo.”  

La convención sobre los derechos del niño, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, en atención al establecimiento de mecanismos de control y protección de los derechos de los niños del mundo, ratificó en su preámbulo que los Estado Partes,

“...Reconociendo que el niño, para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad, debe crecer en el seno de la familia, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión...

Han convenido lo siguiente:

…Art. 31. 1)    Los Estados Partes reconocen el derecho del niño al descanso y el esparcimiento, al juego y a las actividades recreativas apropiadas para su edad y a participar libremente en la vida cultural y en las artes.

             2)  Los Estados Partes respetarán y promoverán el derecho del niño a participar plenamente en la vida cultural y artística y propiciarán oportunidades apropiadas, en condiciones de igualdad, de participar en la vida cultural, artística, recreativa y de esparcimiento...”

Como se infiere de los anteriores pronunciamientos, la recreación y el tiempo libre tienen el reconocimiento como derecho fundamental y necesidad básica.

Ello señala que evidentemente le cabe responsabilidad al Estado por procurar el respeto al derecho y la promoción de opciones para satisfacerla como necesidad, así como a los ciudadanos y personas reivindicarlo.


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La Recreación y la Constitución Política

 

La Asamblea Nacional Constituyente de Colombia convocada en 1.990, de una u otra manera retomó los antecedentes enunciados, así como la actividad legislativa y estatal en el sector previa a su convocatoria y que se reseñará más adelante, todo lo cual se plasmó en las propuestas que hicieran algunos de sus  miembros en el sentido de fijar políticas claras y criterios específicos en materia de recreación y deporte.

Es así como en nuestra Carta Política, la recreación se expresa en diversas dimensiones:

 

1. Derecho de los Niños a la Recreación:

La Constitución Política de Colombia, en su Titulo II, “De los derechos, las garantías y los deberes”; Capitulo II, “De los derechos sociales, económicos y culturales”, establece en forma clara, que los derechos de los niños, son prevalentes sobre los demás derechos, colocándolos así, en nuestro sentir, como aquellos que merecen todo el esfuerzo y atención no solo del Estado, sino también de parte de los particulares, para garantizar su efectiva aplicación y respeto.

Es tal la relevancia que le da la Asamblea Nacional Constituyente a los derechos fundamentales de los niños, que enuncia aquellos que a su juicio, y dentro de lo establecido en el derecho internacional, deben ser prioritarios e inalienables. Estos son: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Además de esto ordena una protección especial, no solo de los derechos contemplados en la Carta Política, sino que también en forma taxativa cobija los preestablecidos en las Leyes y los tratados internacionales, ratificados por nuestro Estado, tal y como lo consigna el Art. 44.

Artículo 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.

La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores.

Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”.

De acuerdo al mandato Constitucional, es importante no perder de vista las concordancias que tiene este Artículo con otros de la misma constitución y otras normas, como las siguientes:

²             De la Constitución Política, con los artículos 2 -“Son fines esenciales del Estado: Servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución..” y “ Las autoridades de la república están instituidas para proteger...  y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”  y 42 -“La familia es el núcleo fundamental de la sociedad... El Estado y la sociedad garantizan la protección integral de la familia”.

²             Del Decreto 2737 de 1989 “Código del Menor” con su artículo 22 “…finalidad la protección del menor”;

²             De la Declaración Universal de los Derechos Humanos, con el Art. 25  “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado...”;

²             Del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales que ratifican las declaraciones de la ONU en este sentido, con los artículos 9 y 10;

²             De la Convención Americana de Derechos Humanos, con los artículos 5 -“Toda persona tiene derecho a que se le respete su integridad física, psíquica y moral...”,  17 -“De la Protección a la Familia”- y 19 “Derechos del Niño”.

 

2. Derecho de todas las personas a la recreación:

El constituyente no se limitó a establecer para los niños el derecho fundamental a la recreación, sino que también en el mismo Título y Capítulo, dedica un artículo especial a estatuir como derecho fundamental la recreación para todas las personas, sin distingo alguno; al mismo tiempo compromete al Estado a fomentar esta actividad, además de responsabilizarlo por su fomento, y esa filosofía se mantuvo vigente con la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 2001 que modificó el Artículo 52 dejándolo así:

“Artículo. 52.-  El ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas tienen como función la formación integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano.

El deporte y la recreación, forman parte de la educación y constituyen gasto público social.

Se reconoce el derecho de todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre.

El Estado fomentará estas actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas.”

Es fundamental tener presente el carácter de Gasto Público Social que ahora se le da a la Recreación -y que en teoría debería impedir que las asignaciones presupuestales puedan disminuir de un periodo fiscal a otro-, así como la referencia explícita a su relación con la salud.

Igualmente, cabe anotar que siendo la recreación un derecho fundamental de todas las personas, con múltiples opciones de manifestarse incluida la práctica del deporte y su proyección en el aprovechamiento del tiempo libre, este Artículo concuerda con el artículo 300, num.10. de la C.N. el cual establece que “Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de Ordenanzas...  No.10. Regular en concurrencia con el municipio, el deporte, la educación. en los términos que determine la Ley.”; así como con el artículo 24 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

 

3  Derecho de los Campesinos y Trabajadores Agrarios a la recreación.

Igualmente, en el mismo título y capítulo, la Carta Política en su artículo 64 asigna responsabilidades específicas al Estado, frente a los derechos fundamentales de los trabajadores agrarios. De suyo, es de resaltar como los Constituyentes, a pesar de haber plasmado el derecho fundamental a la Recreación entre otros derechos, para los niños y para todas las personas en donde por simple lógica estarían estos segmentos poblacionales, precisa como de atención especial por parte del Estado, la promoción del acceso a los servicios de recreación como uno de los elementos garantizadores de una mejor calidad de vida de los campesinos. La norma referenciada prescribe:

Art. 64.- Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.

Se inferiría de este artículo que en la Constitución se le da a la recreación el carácter de servicio, y que por su disfrute se incide en la calidad de vida de la población.

Igualmente, esta norma Constitucional guarda estrecha concordancia con los artículos 2, 44, 58, 64 y 334 de la C.N.; Leyes 135 de 1961, 1a. de 1968, 4a. de 1973 y 30 de 1988; Declaración Universal de los Derechos Humanos; el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales  y el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

 

4. La Recreación, como Derecho Fundamental, Integrado al de la Educación.

 Una última referencia a la Recreación en la Constitución Política aparece en el mismo Título y Capítulo II, de los derechos sociales, económicos y culturales, en su artículo 67, el cual define a la educación como un servicio público con función social, buscando con ella garantizar el acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y los bienes y valores de la cultura. Propendiendo que la educación forme a colombianos respetuosos de los derechos humanos, a la paz, a vivir y decidir en democracia, a practicar el trabajo y la recreación, como elementos indispensables de enriquecimiento científico, cultural, tecnológico y protector del medio ambiente.   

Y es aquí en donde realmente se estatuyen mecanismos garantizadores de la formación, investigación y la práctica de una recreación asociada a la educación, como formula de enriquecimiento integral del Colombiano. Se responsabiliza no solo al Estado, sino también a la sociedad y la familia a que se eduque obligatoriamente a segmentos poblacionales entre cinco y quince años.

Adicionalmente, prevé la provisión gratuita de esta por parte del Estado. Le asigna competencia al Estado para que regule y ejerza la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el horizonte claro de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; al tiempo de garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo y, por último ordena que La nación y las entidades territoriales participen, en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, dentro de la Constitución y la ley. Tal y como lo establece el artículo en comento:

“Art. 67.- La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura.

La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.

El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.

La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.

Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley."

Como ya se dijo, el Constituyente prevé, que la educación debe formar al colombiano integralmente. Por lo tanto, tuvo en cuenta múltiples factores que sumados los unos a los otros, garantizarían el cumplimiento de este postulado, siendo uno de estos elementos valiosos el de la recreación, asumida asó como servicio público íntimamente asociado a la educación, debiendo cumplir una función social, que traza metas de búsqueda del conocimiento, ciencia, técnica y bienes y valores culturales, entre otros, concordando con los artículos: 2, 27, 118, 164, 189 Ord. 21, 214 Num 2, 222, 278 Num 4, 282, 336 y con el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

En Colombia, uno de los principios Constitucionales garantizadores de nuestro estado social de derecho, es el que deslinda la responsabilidad de los particulares y los servidores públicos al acatamiento y observancia de la Constitución y las Leyes. Mientras los primeros solo deberán responder ante las autoridades por infringirlas, los segundos no solo lo serán por la misma causa, sino que adicionalmente deberán responder por omitir su aplicación o por extralimitarse en sus funciones, máxime cuando estas conductas causen daños de cualquier tipo (C.N. art.6).

Este precepto Constitucional previene a los servidores públicos, sobre los cuales recae la responsabilidad del cumplimiento de los fines del Estado, es decir los mandatos de servicio a la comunidad, de promoción de la prosperidad general y de garantizar la efectividad de los derechos y deberes; así como los que facilitan la participación de todos en las decisiones que los afectan, en la vida política, económica, administrativa y cultural de la Nación, para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, asegurando entre otras cosas el cumplimiento de deberes sociales del Estado y los particulares.


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Reseña de la expresión normativa de la Recreación

 

Una mirada algo detallada de nuestro ordenamiento jurídico, señala que el abordaje institucional de la Recreación ha sido mucho más serio de lo que el usual sentido común nos hace intuir, aunque contradictoriamente su desarrollo normativo tiene, en nuestro sentir, una gran limitante en la proliferación de normas ya que por efectos de su debilidad conceptual, el impacto normativo sobre la práctica institucional se torna etéreo.

En lo formal, la Recreación es para el estado Colombiano una actividad importante como elemento esencial del desarrollo de su recurso humano individual y colectivamente, que tiene un espacio propio en instrumentos normativos e institucionales internos y externos desde la época de la colonia hasta nuestros días.

Pero, lo que realmente vale la pena resaltar en una reseña histórica, no es tanto el probar que este tema ha estado inmerso en nuestro ordenamiento jurídico, sino más bien el mostrar la evolución de la concepción de la recreación en y tras el desarrollo nacional.

Uno de los primeros instrumentos normativos fue el Acuerdo del 29 de julio de 1555, “sobre los juegos”, emanado de la Real Audiencia del Nuevo Reino de Granada, el cual buscaba la integración de los súbditos del nuevo mundo, como símbolo de unidad. 

La Ley 11 de marzo de 1825, sobre “Organización y Régimen Político y Económico de los Departamentos y Provincias”, establece algunos criterios referentes a “diversiones públicas”, como actividades de entretenimiento dentro de criterios morales socialmente aceptados.

En esa misma línea y con un criterio mas especializado, la Ley 39 de 1903, establece que “la recreación es favorable para el desarrollo de la salud de los niños”, resalta la importancia de la recreación como factor terapéutico preventivo.

Ya en el siglo XX, el general Rafael Uribe Uribe, plasma en un escrito elaborado en 1904 y publicado por el Ministerio del Trabajo, su pensamiento social que lo coloca entre uno de los precursores colombianos del derecho a la recreación como estrategia preventiva del abuso del derecho, direccionando esta actividad hacia la educación moral y estética de los obreros,  tal como puede observarse en el siguiente aparte: 

“Para alejar de la taberna a los obreros, el Estado debe procurarles distracciones encaminadas a la educación moral y estética, como teatros populares a bajo precio, museos, bibliotecas, escuelas dominicales y nocturnas, gimnasios públicos, retretas de las bandas oficiales y sobre todo, cafés baratos donde a tiempo que se busquen mercados inferiores para el consumo del grano, se tenga en mira producir la excitación de las facultades ideativas, propia del café, en vez de espolear los instintos innobles que el alcohol  despierta o en lugar de permitir el embrutecimiento por la chicha.”

Posteriormente el Decreto 491 de 1904, reglamentario de la ley 39/1893, da importancia a la destinación de tiempo para la recreación de los niños.

Mas tarde en 1910, el mismo general Uribe Uribe, precisó en lo que denominó “el problema de la alegría”, el sentido social de la recreación al plantear que “...crear alegría, alegría sana, madre de la benevolencia, es el mejor servicio que puede prestarse a los colombianos”.

En 1925, la Ley 11, sobre “Organización y Régimen político y económico de los departamentos y las provincias”, establece criterios sobre las “diversiones públicas”, procurando lo que en la época se denominó “el bien de los ciudadanos.”

La primera reglamentación sobre masificación y planificación de infraestructura para la práctica recreo-deportiva fue adoptada por la Ley 80 del 13 de Noviembre de 1925, cuyo artículo 12, estableció que:

“.. Las asambleas departamentales votarán año por año la partida que fuere necesaria para la fundación de plazas de deportes en la respectiva capital y en las poblaciones mayores de 10.000 habitantes.

Parágrafo.- En las ciudades de más de 20.000 habitantes habrá una plaza de deportes por cada 20.000 habitantes.”

En dicha norma se establece que las funciones o fines principales de las plazas de deportes, deben ser:

a).- Fomento de la salud.

b).- Recreación física.

c).- Mejoramiento de la energía mental.

d).- Educación del carácter.

Como complemento integrador el Decreto 710 de 1928, incluye los juegos y paseos en el pensum académico.

En 1934, el Congreso de la República, expide la Ley 12 y crea la Dirección Nacional de educación física y le asigna funciones de “Manejo del deporte la educación física y la recreación”, expresándose así la necesidad de integrar sectores afines como elementos indispensables en el desarrollo ya no solo de los educandos, sino de segmentos poblacionales distintos.

En 1942, mediante el decreto 738 se estatuyó, como una manifestación formal del Estado, que el 19 de julio fuera el día de fiesta para la juventud, el cual se destinaría para actividades recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre de este segmento poblacional.

A partir de 1951, la recreación entró a formar parte tanto de los diversos planes de desarrollo, como de los temas de investigación de instituciones académicas, públicas y privadas, generando necesidades de coordinación interinstitucional cada vez más complejas y posteriormente en 1957, mediante el Decreto 118, se establecen la Cajas de Compensación Familiar, a las cuales se responsabilizó, entre otras cosas del área social de la recreación, reconocimiento explícito de la importancia creciente de este sector en el desarrollo social.

Con dependencia del ejecutivo, se crea en 1959, el primer “Comité Nacional de Recreación de la Presidencia de la República.”, que en el terreno privado encuentra más adelante correspondencia en la creación de la Asociación Colombiana de Recreación, indicadores estos de la importancia institucional que había adquirido en esa época el sector.

Con esa creciente atención a la oferta recreativa institucional, en 1968 por medio del Decreto 2743, el ejecutivo crea “el Instituto colombiano de la juventud y el deporte, Coldeportes”, como ente rector del sector y dentro de sus funciones establece las de implementar “Planes de estímulo y fomento de edufísica, deporte y recreación.”.

En 1978 mediante el Decreto 1191, se crean los “festivales escolares recreativos”,  como un mecanismo de integración poblacional y coincidente con ese año se crea en Santiago de Cali, la Corporación de Recreación Popular, dándose así inicio a intervenciones mixtas para la construcción y operación de Parques Recreativos.

En 1980, se realiza el primer Congreso Nacional de Recreación y como complemento de este se realizan congresos regionales en varias capitales del país.

Mediante la Ley 21 de 1982 conocida como la del subsidio familiar, se estatuye en el artículo 62 la priorización de las actividades y programas sociales, dentro de las cuales se encuentra la recreación, como elemento integrador del bienestar de la familia.

Más adelante, en un intento de descentralización y masificación de la actividad deportiva y recreativa, se crean en 1983, mediante la Ley 149, las “Juntas Administradoras Seccionales de Deporte”. En ese mismo año y siguiendo la misma tendencia se ordenan por el Decreto 239 las ”jornadas recreativas y culturales en los establecimientos educativos”.

Esta dinámica histórica con tendencia expansiva de los ámbitos formales de aplicación de la recreación, obliga a sectorizar las actividades recreativas y es así que en ejercicio de las facultades conferidas por medio de la Ley 50 de 1983 al Presidente de la República para orientar, reglamentar, estimular y supervisar el deporte, la educación física y la recreación, éste expidió el Decreto 2845 de 1984, en el cual dispuso que “el deporte, la educación física y la recreación, son derechos de la comunidad...” ...” esenciales en el proceso educativo de los colombianos”. Igualmente, como instrumento de gestión nace a la vida jurídica la Comisión Nacional de Recreación. Así mismo, tanto la práctica del deporte como de la recreación, son consideradas de interés social. En este mismo año de 1984, se realizó el primer intento -no concretado- de elaboración del Plan Nacional de Recreación.

En 1985, COLDEPORTES crea la División Nacional de Recreación y Juventud, como dependencia especializada a cargo de estos temas, pero integrando un sector y un solo segmento poblacional.

El Decreto 1333 de 1986, “del Régimen Municipal”, prevé que en los municipios se planifique la infraestructura municipal, teniendo en cuenta las necesidades recreativas de sus habitantes. Esto mismo queda consagrado unos años después en la Ley 9 de 1989, “Reforma Urbana”, pero con unas herramientas adicionales que permiten la adquisición de predios privados, declarados como de beneficio general, entre otras cosas para la construcción de infraestructura deportiva o recreativa, legislando simultáneamente sobre áreas comunes de esparcimiento y recreación en viviendas multifamiliares.

Estas tendencias de expansión sectorial, generacional y geográfica, derivaron en la necesidad de regionalizar y vincular a sectores privados, y es así como entre 1988 y 1989, se realizan 24 Congresos Departamentales de Recreación, que infortunadamente tampoco pudieron concluir en un Plan Nacional de Recreación.

En 1990, la Ley 50, “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo...”, en el artículo 21, adiciona: “la dedicación exclusiva en determinadas actividades.”, en empresas de más de 50 trabajadores, el derecho de estos a 2 horas dedicadas a actividades recreativas y culturales, por cuenta del empleador. Esta decisión hace explícito el reconocimiento del papel de la recreación en el sector productivo  del país.

Sin duda los antecedentes reseñados fueron tenidos en cuenta por las mesas de trabajo de la Asamblea Nacional Constituyente y es así como en 1991 se proclama que la recreación y el uso adecuado del tiempo libre son derechos fundamentales de los Niños, de todas las personas, de los trabajadores agrarios y comunidades campesinas y un servicio público esencial, coadyuvante de la educación, con fines formativos, educativos, de investigación científica, de desarrollo de la personalidad y para la adecuada preservación del medio ambiente, entre otros.

En desarrollo de la Carta Política, en 1993 se expide la Ley 100 “Seguridad Social”, previendo en el sistema general de seguridad social, la asistencia y desarrollo de programas de recreación para las personas de la tercera edad, discapacitados y personas de condiciones sociales y económicas precarias.

Más adelante a través de la Ley 65 de 1993, “Régimen Penitenciario y Carcelario”, y dentro de los principios rectores de esta norma, el legislador preestableció que la finalidad del tratamiento penitenciario, es conseguir  la resocialización del infractor a la ley penal, mediante "... el examen de su personalidad y a través de la.... cultura, el deporte y la recreación, bajo un espíritu humano y solidario". Igualmente establece medios mínimos para su práctica y ordena que el reglamento interno de los establecimientos de reclusión, contendrá los principios rectores de este código dentro de las normas aplicables en materia de "...  recreación de reclusos...", ordenando al INPEC hacerse cargo de la provisión de "...dotación de elementos y equipos de ...  de recreación... para los condenados...”.

La Ley 115 de 1994, sobre educación, establece que dentro del Plan Nacional de Educación se incluye la práctica recreativa y la adecuada utilización del tiempo libre, como uno de los objetivos específicos de la educación, tanto formal como extra escolar, en todos sus ciclos y modalidades.

Se reconoce igualmente el carácter de interés público de la recreación con la Ley 223 de 1995, al establecer un incentivo tributario para las personas de derecho privado que contribuyen con el desarrollo del sector, y es así como el Inc. 3o. Adicionado por la Ley 181/95, art. 76. de la siguiente forma “Los contribuyentes que hagan donaciones a organismos deportivos y recreativos o culturales debidamente reconocidos que sean personas jurídicas sin ánimo de lucro, tienen derecho a deducir de su renta, el 125% del valor de las donaciones efectuadas durante el año o período gravable.”. Materializando ello los postulados de financiación necesarios para un verdadero desarrollo sectorial con aportes del sector privado.

La Ley 181 de 1995, la mal llamada “ley del Deporte”, tiene por objetivo especial la creación del sistema nacional del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre, la educación extraescolar y la educación física, y materializa el instrumento de patrocinio, fomento, masificación, divulgación, asesoramiento de la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre y su promoción en los sectores escolar y extraescolar. Amén de encontrar en ella las definiciones formales de recreación y aprovechamiento del tiempo libre, cabe resaltar que la Ley consigna la obligatoriedad para las instituciones sociales de elaborar programas de desarrollo y estímulo de la recreación, no de cualquier manera sino de conformidad con el Plan Nacional de Recreación. Así lo establece:

“ART. 6º—Es función obligatoria de todas las instituciones públicas y privadas de carácter social, patrocinar, promover, ejecutar, dirigir y controlar actividades de recreación, para lo cual elaborarán programas de desarrollo y estímulo de esta actividad, de conformidad con el plan nacional de recreación. La mayor responsabilidad en el campo de la recreación le corresponde al Estado y a las cajas de compensación familiar. Igualmente, con el apoyo de Coldeportes impulsarán y desarrollarán la recreación, las organizaciones populares de recreación y las corporaciones de recreación popular”.

 

Reglamentando esa ley, se expidió el Decreto-Ley 1228 de 1995 en el cual, al establecer los sujetos de inspección, vigilancia y control de Coldeportes, en su Artículo 36 contempla que Coldeportes la ejercerá

“…3.      Sobre las cajas de compensación familiar y demás organismos integrantes del Sistema Nacional del Deporte, pertenecientes a otros sectores económicos y sociales, y sólo en los aspectos que se relacionen directamente con el desarrollo de las actividades a su cargo, relativas al fomento, desarrollo y práctica del deporte, la recreación y el tiempo libre, respetando sus objetivos, régimen legal sistema financiero y autonomía administrativa”.

 

Ese mismo año, la Ley 188 determina el Plan de Desarrollo Social, planteando orientaciones precisas, tendientes a garantizar la financiación de proyectos deportivos y recreativos, con la cofinanciación del FIS y FINDETER.

En 1995 el Documento CONPES 2759/95, MINISTERIO EDUCACION - COLDEPORTES - DNP: UDS, traza unos lineamientos de política nacional en recreación. Con el soporte Constitucional y por tanto, partiendo  del mandato imperativo de fomento de actividades de recreación, práctica del deporte y aprovechamiento del tiempo libre, validan el desarrollo de la carta política a través de la ley del deporte, siendo el elemento esencial de este documento.

Dentro de este contexto el citado documento CONPES hace una serie de análisis, consideraciones y recomendaciones que cabe resaltar:

"El diagnóstico actual del subsector revela baja cobertura de las prácticas deportivas de la población en general...", existiendo fallos de mercado en la inversión social derivados de la "...orientación de la inversión hacia programas que privilegian a la elite de alta competición y un marco institucional que no ha favorecido la integración efectiva de la población a actividades deportivas y recreativas."

Se plantea igualmente la existencia de una diferencia entre COLDEPORTES y MINEDUCACION en la aplicación de políticas recreativas, la cual perjudica notablemente a las poblaciones escolares de menores recursos económicos. Señala como insuficiente los programas participativos y califica los programas de atención a poblaciones específicas como hogares comunitarios, reclusos y menores infractores, campamentos juveniles, festividades recreativas y asociaciones juveniles, como limitados.

Puntualiza igualmente que "... no ha sido prioritaria la planificación urbana y la insuficiencia de espacios libres para la recreación y el deporte es particularmente crítica en los barrios más pobres" siendo así que "... en el país el déficit se estima en cerca de 9.10 m2 / hab..." con respecto a los estándares internacionales de espacios recreativos.

En síntesis se ha dado una orientación política y económica hacia esferas o subsectores de formación competitiva y una subvaloración de la importancia de la recreación, como actividad necesaria para el desarrollo integral de los colombianos.

Como objetivos prioritarios se proponen "fomentar una amplia participación de la población en actividades deportivas y recreativas" e instrumenta su desarrollo mediante programas de fomento a la "recreación y deporte comunitario ...", con un desarrollo paralelo de la estructura institucional del sector.

Igualmente, el legislador reconoce la contribución de la recreación a la convivencia pacífica, cuando al expedir la Ley 229 de 1.995 le asigna a la corporación Conciudadana la función de :

4. Organizar y promover programas de acceso al desarrollo cultural, deportivo, artístico y recreativo que contribuyan a la convivencia pacífica de los habitantes de la región. (Urabá)

Otra referencia sectorial se expresa en la Ley 300 de 1996, Ley del Turismo, que reitera una vez mas el compromiso del Estado de garantizar, los derechos fundamentales a la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, inmersos en la Constitución Política.

La Ley 361 de 1996, conocida como de Discapacitados, determina el apoyo que debe dar Coldeportes a la organización y financiación de eventos deportivos y recreativos a nivel nacional par estos segmentos poblacionales considerados desprotegidos en este campo.

Valga anotar dentro del recuento por último a la Ley 375 de 1997, Ley de la Juventud, que establece, reiterando una vez mas su sentido, que la recreación y el uso adecuado del tiempo libre, son factores y derechos fundamentales de desarrollo integral de la juventud.

Todo ese desarrollo de la última década del Siglo XX se dio infortunadamente en un escenario en que el sector no contaba con los mecanismos de articulación y comunicación requeridos para una efectiva y eficiente articulación sectorial.

Es a partir del V Congreso Nacional de Recreación celebrado en Manizales en 1998 -el IV se había celebrado en Pereira en 1988- que se avanza en la construcción de ese marco fundamentalmente con 2 acciones: La propuesta de unos lineamientos para la formulación de un Plan Nacional de Recreación -que contempló la precisión de la investigación, formación, vivencias y gestión como las áreas de efectividad del sector y la formalización de las estrategias de sectorización por ámbito de aplicación, zonificación geográfica, y segmentación poblacional, teniendo en cuenta condiciones de sexo, edad, condiciones físicas, sicológicas, espaciales y étnicas- y la conformación de la Red Nacional de Recreación.

El Gobierno Nacional acoge las 2 iniciativas y es así que se elabora un documento base del Plan y tras un proceso regionalizado de validación del mismo que contó con la participación de 500 personas de 100 instituciones finalmente la Junta Directiva de Coldeportes adopta mediante Acuerdo de Mayo de 1999 el Plan Nacional de Recreación 1999-2002 y asume a la Red Nacional de Recreación como el mecanismos de articulación sectorial.

En Diciembre de 2001 se promulga la Ley 724 que institucionaliza el Día de la Niñez y la Recreación, que expresa nuevamente la pertinencia de la recreación y la vivencia lúdica como opciones de desarrollo infantil.

En Marzo de 2003 se promulga el Decreto que cambia la adscripción de Coldeportes del Ministerio de Educación al Ministerio de Cultura, y por ende la del sector recreativo.

Finalmente, el Consejo Directivo de Coldeportes mediante Acuerdo de Mayo de 2004 adopta el nuevo Plan Nacional de Recreación 2004-2009, y reitera a la Red Nacional de Recreación como mecanismo de articulación sectorial.

Es evidente entonces el gran acerbo normativo pertinente a la recreación institucional y que si bien tenemos la tendencia a asumir que la ley pude ser letra muerta, no lo es menos que está en manos tanto de los servidores públicos cumplirla y de la ciudadanía exigirlo.

Visto así, la pregunta que quedaría en el aire es a quien le interesa no cumplir la Ley y a quien afecta no cumplir la Ley. Y parte del reto es socializar la norma y apoyar su cumplimiento en aras comprender y extender su real dimensión social, cultural, política y económica.


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La Recreación y la Jurisprudencia Nacional

 

Los máximos tribunales de nuestro país han tratado el tema de la recreación y el uso adecuado del tiempo libre, con una amplitud y claridad meridiana.

La forma en que lo han abordado ha llegado a establecer entre otros aspectos:

²             El deslindar cuestiones de uso y abuso del derecho,

²             Su importancia como derecho fundamental integrado con otros derechos fundamentales de primera, segunda y tercera generación inclusive,

²             La fuerza de su exigibilidad al Estado como servicio público,

²             Su dimensión e importancia en el desarrollo de las personas,

²             La obligación de prestación de servicio por parte de los servidores públicos y los particulares, etc.

Veamos los extractos de algunas sentencias de las altas Cortes, de las cuales se subrayan los aspectos considerados más pertinentes para ubicar el tema de la recreación.

La Sección Tercera del H. Consejo de Estado, el  02/07/92 con Sentencia No. C-008/96 del Dr. Julio Cesar Uribe Acosta, precisa la obligación que le cabe al estado y la Sociedad frente a la recreación de los niños y lo que debe ser su intencionalidad en cuanto a la alegría, el cariño, la seguridad y la educación que ella conlleva. Al efecto establece:

 “En esta oportunidad la Corporación desea recordar que los niños tienen derecho, por mandato de los artículos 44 y 24 de la Constitución Nacional, a la RECREACION y a la CIRCULACION LIBRE, lo que significa que el Estado no puede llenarles el espacio de riesgos porque con ello se desequilibra su seguridad. La sociedad está obligada a dar al niño lo mejor de ella misma, con el fin de no privarlos de alegría, cariño, seguridad y educación.  El niño también demanda del Estado ternura, pues ellos no son un estorbo que tenga que ser soportado.  Por ello recuerda Gregorio Mateu (Brotes de Ternura, pág. 73) "En las fronteras del año 2.000 sigue siendo verdad que el niño es el milagro más permanente de la vitalidad de la creación. Los niños siguen jugando en las calles y plazas de nuestras ciudades y se muestran como el contra punto necesario a tanta tecnología agobiante.  No quisiera que se apagaran las ilusiones de los niños, ni que dejaran de jugar con una cuerda, un simple palo o una vulgar cometa. Habría muerto el sortilegio de la creatividad"

Así mismo, la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado sobre uno de los elementos que históricamente se ha relacionado con la Recreación, como es el del descanso, y su impacto positivo para el país. El 2 de Octubre de 1.933, con el No. de Radicación G. J. No. 1895 A - P-215, salas varias, la Corte estableció:

“DESCANSO DOMINICAL - Aumento de sueldos para incluir trabajo en domingos.

...El objetivo primordial que informó la ley... no fue otro que el de hacer obligatorio el descanso hebdomadario, como hecho de previsión social, tendiente al mejoramiento de la clase obrera así en sus actividades actuales que de modo directo benefician al patrón, como respecto de su generación que de modo directo habrá de beneficiar al país por la sanidad de su cuerpo y espíritu”.

En una acción de tutela encaminada a obtener la suspensión del Festival de Orquestas y Acordeones en el Estadio, con base en los daños presentados en la gramilla, la corte Constitucional a través del Dr. Jorge Arango Mejía como Magistrado Ponente de la Sentencia T-252-93, de junio 30 de 1993, precisa claramente el carácter de la recreación como derecho fundamental y su conexidad con el del libre desarrollo de la personalidad al establecer que:

“La recreación es considerada una necesidad fundamental del hombre que estimula su capacidad de ascenso puesto que lleva a encontrar agrado y satisfacción en lo que hace y lo rodea. En esta medida, puede afirmarse también, que la recreación constituye un derecho fundamental conexo con el libre desarrollo de la personalidad, con todas sus implicaciones y consecuencias. Es evidente que, partiendo de la base de que la noción de los derechos fundamentales es dinámica, el devenir social hará que surjan otros, en la medida que la capacidad del Estado permita su reconocimiento y protección.

… Sí era objeto de tutela…pues la propia Constitución en el artículo 82 establece como deber del Estado la protección de la integridad del espacio público. Por otra parte, era necesario proteger tanto el derecho a la práctica del deporte de los jugadores que utilizan habitualmente el Estadio, pues este derecho se ve afectado frente al peligro que representa para su integridad física, la presencia de vidrios, puntillas, escombros, etc., en el campo de juego, como el derecho a la recreación de los espectadores adictos a tal deporte.

El Magistrado Dr. Ciro Angarita Barón actuando como ponente en la Sentencia T-446 de julio 17 de 1992 de la Corte Constitucional, ante una acción de tutela, precisa la articulación del Derecho a la recreación con el derecho a la tranquilidad en los siguientes términos:

El conflicto entre el derecho a la recreación y el derecho a la tranquilidad de la comunidad debe ser resuelto, en principio mediante alternativas concretas que permitan la coexistencia y efectividad de ambos derechos. Con todo, cuando el conflicto sea insoluble y los titulares del derecho a la recreación sean los niños, éste habrá de prevalecer sobre la tranquilidad, siempre que su ejercicio no esté acompañado de abusos objetivamente intolerables, según los usos y costumbres lugareños en materia de relaciones de vecindad.

Y es que el sentido de prevalencia de la Recreación tiene sus raíces en el reconocimiento de la profunda relación que esta tiene con la educación. La Corte Constitucional en la Sentencia C-005-93, de enero 14 de 1993, siendo ponente el mismo Magistrado Dr. Ciro Angarita Barón, frente a una acción de inexequibilidad interpuesta por la restricción del acceso de menores de 14 años a las salas de juegos electrónicos, hace la precisión sobre el alcance del derecho a la recreación y su relación con la protección de los menores:

“La norma demandada en cuanto prohíbe el acceso de los menores de catorce años a las salas de juegos electrónicos, no debe ser mirada  únicamente como una limitante del derecho a la recreación, sino como una medida del Estado para proteger a los  menores de los elementos de riesgo a que se ven expuestos al ingresar a las mencionadas salas, en aras de garantizar su desarrollo integral y armónico.

Los derechos fundamentales de recreación y educación no son incompatibles, especialmente en la vida de los menores. Lo ideal, sin lugar a dudas, es que las actividades recreativas estén encaminadas a aportar elementos que contribuyan al adecuado proceso educativo de los usuarios. Cuando esto no ocurra, será indispensable que tanto la familia, la sociedad como el Estado adopten todas aquellas medidas encaminadas a corregir situaciones que perjudiquen el proceso educativo de los niños. En la medida que la actividad recreativa perjudique la educación del menor, la recreación deberá ceder espacio para satisfacer las necesidades educativas por cuanto en caso de un eventual conflicto insoluble entre ambos derechos, habrá de prevalecer el de la educación.”

Y ello es consecuente con la aceptación de que si bien la recreación juega un papel como estimuladora de la capacidad de ascenso del hombre, tiene así mismo distintas opciones no necesariamente positivas, que se vinculan igualmente al libre desarrollo de la personalidad pero que al momento de impulsarlas desde procesos institucionales si suponen un cuestionamiento y una posición ética.

Es así como se encuentra que en otra Sentencia de la Corte Constitucional, la T-291-94 de junio 22 de 1994, el Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, al fallar una tutela interpuesta para obtener certificación de uso del suelo, prerrequisito para la obtención de la licencia de funcionamiento de un establecimiento dedicado a la explotación de la actividad de juegos de suerte y azar, establece que:

El local del petente se encuentra localizado en el área de actividad múltiple - zona en la que se permite la venta de servicios recreativos como griles, discotecas, bares, cantinas, cafés, casas de lenocinio y juegos permitidos reglamentados por ECOSALUD, por lo que no existía razón valedera para negarle la certificación de uso del suelo…”

Evidentemente, el espíritu de la constitución está asociado a la acepción positiva de la recreación, por su estrecho vínculo a la educación. Frente a una demanda de inconstitucionalidad (Expediente No. D-979) en contra de los artículos 19, 20, 21 y 22 de la Ley 181 de 1.995, el Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz, precisa con claridad absoluta esa interrelación educación y recreación

La educación, indudablemente comprende la instrucción sobre diversos objetos, pero no se agota en ella; tiende a inducir actitudes, mediante la transmisión de valores, es decir, propone metas que se juzgan deseables y muestra caminos que a ellas conducen, a fin de lograr la realización de una idea del hombre y de la sociedad, implícita en toda ideología y en toda visión antropológica del mundo. A tono con esa observación, el artículo 67 de la Constitución establece: "la educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente"; además, las autoridades velarán "por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos".

Así, es claro que no hace parte de las facultades de autorregulación de las universidades, escoger si solamente forman intelectualmente a sus estudiantes o, además, dedican parte de sus esfuerzos y recursos a complementar tal formación con la práctica del trabajo y la recreación. Los fines a cuyo logro deben dedicar su labor todas las instituciones educativas, públicas y privadas, están definidos en el citado artículo 67 Superior, y ni las autoridades encargadas de la vigilancia e inspección educativas, ni los establecimientos donde se presta el servicio, pueden modificarlos o escoger entre ellos.

Los artículos 19, 20, 21, y 22 de la Ley 181 de 1.995 regulan la prestación del servicio público de la educación superior en aspectos no desarrollados en la Ley 30 de 1.992 -"el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física" en las universidades, y la manera en que esas instituciones y los deportistas matriculados en ellas pueden participar del Sistema Nacional del Deporte, que se crea por la misma ley-, pero que contempla el artículo 67 de la Carta Política en relación con la misma actividad: "La educación formará al colombiano...en la práctica... (de) la recreación..." y "corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación... física de los educandos".

Al estar vinculadas educación y recreación, se puede inferir que comparten la misma naturaleza en cuanto derecho. Por ello es importante retomar lo expuesto por Dr. Fabio Morón Díaz, Magistrado Ponente de la Sentencia T-527, de noviembre 17 de 1995, sobre una acción de tutela:

“El derecho a la educación participa de la naturaleza de fundamental porque resulta propio de la esencia del hombre, ya que realiza su dignidad, y además porque está expresamente reconocido por la Constitución Política,  y así mismo, porque se encuentra amparado por los tratados internacionales…”.

Entendido el carácter de la recreación como necesidad y por ende como derecho fundamental es evidente que los recursos que asigne el estado para proveerle a la población serán una inversión social. Mediante Sentencia C-520-94, de noviembre 21 de 1994, la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Dr. Hernando Herrera Vergara, frente a una acción de Inexequibilidad estableció que:

“Si bien es cierto que la Constitución de 1991 estructuró la autonomía de las entidades territoriales dentro del modelo moderno de la descentralización, en ningún momento se alejó del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las entidades territoriales, que se encuentran limitadas por las regulaciones de orden constitucional y legal en lo que respecta a la distribución y manejo de los recursos que deben tener en cuenta aquellas pautas generales encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas.

El artículo demandado al fijar los porcentajes de la participación para sectores sociales en las áreas prioritarias de inversión social referentes a educación, salud, agua potable y saneamiento básico, educación física, recreación, deporte, cultura, aprovechamiento del tiempo libre y libre inversión, no quebranta los preceptos constitucionales examinados, por lo que habrá de declararse exequible como así se indicará en la parte resolutiva de esta providencia.

En cuanto al parágrafo del artículo 22 demandado, que al permitir la destinación de un diez por ciento (10%) de la participación de los municipios a partir de 1999, "a gastos de funcionamiento de la administración municipal", excedió el mandato contenido en el artículo 357 de la Constitución Política, que faculta al legislador para determinar los porcentajes mínimos de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, pues dichos porcentajes no pueden asignarse para gastos distintos a la "inversión social", como son los gastos de funcionamiento de la administración municipal. Los  porcentajes destinados a las áreas prioritarias de inversión social no podrán distribuirse a otra clase de gastos como son los de funcionamiento de la administración municipal, pues ello resulta contrario a la finalidad de la distribución de los recursos y de las competencias de las entidades territoriales para la financiación del gasto social a que alude el ordenamiento constitucional.

Por ello, la aplicación de recursos por parte del Estado para proveer alternativas de recreación puede considerarse como de interés general. La Corte Constitucional a través del Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, como Magistrado Ponente de la Sentencia T-383-94, de agosto 31 de 1994, que falla como improcedente una acción de Tutela interpuesta para impedir la construcción de un polideportivo en Santa Fe de Bogotá, resalta el papel del estado en la materia y su impacto social al afirmar que:

La construcción de un polideportivo significa el cumplimiento, por parte del Estado, del mandato contenido en la Carta Política, que prevé: el derecho a la Recreación… por lo tanto no es posible argumentar que la construcción de una obra de evidente impacto social como es un polideportivo, que representa al interés general -pues ayuda no sólo a los habitantes del barrio sino a toda la comunidad-, deba someterse a las pretensiones hipotéticas de unos cuantos ciudadanos que supuestamente ven vulnerados sus derechos fundamentales por hechos cuya ocurrencia es meramente contingente.

Con similar criterio en cuanto al reconocimiento de la recreación como necesidad común y por ende una de las finalidades del espacio público, se pronuncia sobre una acción de Tutela el Dr. Simón Rodríguez Rodríguez como Magistrado Ponente de la Corte Constitucional en la Sentencia T-503-92, de agosto 29 de 1992,

“El espacio público es un derecho colectivo, pues, todo habitante es titular del derecho de utilizar los bienes de que se compone, esto es, los inmuebles públicos y los aspectos de arquitectura y naturales de los inmuebles privados, todos los cuales tienen por finalidad proveer a las necesidades comunes de tránsito, recreación, tranquilidad, seguridad, conservación del patrimonio histórico, cultural, religioso y artístico; cuando tales bienes dejan de servir a la comunidad, todos y cada uno de sus integrantes se ven perjudicados”.

Igualmente, esa finalidad social –recreativa- del espacio público ha sido reconocida para la televisión, y de ahí el papel del estado frente a ella. Como lo establece la Corte Constitucional en la Sentencia T-081-93, de Febrero 26 de 1993, el Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz ante una acción de tutela interpuesta sobre el carácter de uso público del espectro electromagnético:

“Con la Constitución de 1991, la emisión puede realizarse por los particulares, previa autorización del Estado, mediante el sistema de concesiones. El ejercicio de los derechos fundamentales de informar y fundar medios masivos de comunicación que utilizan el espectro electromagnético no es libre. Por el contrario, requiere de la intervención estatal en razón del carácter de bien público que ostenta el espectro electromagnético y, además, con el objeto de preservar y desarrollar las finalidades sociales inherentes a los servicios televisivos. Los servicios de televisión tienen funciones culturales, recreativas e informativas. Los particulares que producen y emiten programas de televisión están sujetos al cumplimiento de los fines sociales del Estado”.

Y es que la recreación se asume tanto desde la óptica pasiva como activa. Fallando sobre una tutela interpuesta para resolver una controversia surgida en desarrollo de la relación entre el jugador y los clubes deportivos, la Corte Constitucional en Sentencia T-498 de noviembre 4 de 1994, con ponencia del Magistrado Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, se explicita el carácter de doble faz del derecho a la práctica del deporte y la relación de éste con la recreación, al establecer que:

La práctica del deporte corresponde a un derecho constitucional de doble faz: sus titulares son la comunidad que busca la recreación, pero también todas las personas que lo practican. El deporte constituye elemento esencial del proceso educativo y de la promoción de la comunidad y, como tal, es de interés público y social. Su ejercicio es libre, aunque dentro de los límites del orden legal. El Estado -a través de COLDEPORTES-, ejerce inspección, control y vigilancia sobre los organismos deportivos con miras a asegurar sus objetivos.

Es de entender que ese derecho ejercido como actor o espectador se extiende a todas las personas sin distingo de su condición. Ello está explícito en sentencias como la del 5 de Julio de 1.995 del Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, Magistrado Ponente de una acción de tutela interpuesta por el traslado de los discapacitados de la pista atlética a la tribuna sur del estadio Pascual Guerrero, con el No. de radicación T-288-95, que estableció:

“…el Estado está en la obligación de intervenir mediante la adopción de medidas en favor de los grupos segregados o discriminados, por expreso mandato constitucional. El derecho de estas personas al uso de la pista atlética se deriva directamente de su derecho a la igualdad de oportunidades en el acceso a la recreación y aprovechamiento del tiempo libre, en tanto no se adopten, por parte de la administración del estadio, las medidas para garantizar efectivamente el goce de los derechos constitucionales de las personas limitadas físicamente….

La decisión de traslado de los petentes es notoriamente desproporcionada respecto del fin buscado. El peligro claro y actual a que se  somete a este grupo humano a cuyos miembros se les ofrece como alternativa el acceso por una rampa que no cumple las especificaciones técnicas de seguridad, aunado a la permanencia en un lugar donde los riesgos se ven aumentados significativamente respecto de los existentes en otro (pista atlética), comporta un daño eventual mayor al presunto beneficio que se pretende alcanzar en materia de seguridad. La actuación acusada configura una violación del derecho a la igualdad de oportunidades, ya que con ellas se discrimina, sin justificación objetiva y razonable, a los peticionarios respecto de los demás espectadores cuando se les somete a mayores esfuerzos y riesgos para acceder al goce de un derecho constitucional”.

Surge entonces con claridad meridiana ese carácter social de la recreación que trasciende a la simple discusión sobre las opciones individuales para recrearse. Posiblemente el reto es buscarle ese lado serio.


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La Recreación y el Gobierno

- Su concreción como Política Pública -

 

Pese a todos los mandatos Constitucionales, Internacionales, Legales y de Doctrina, el compromiso efectivo del Estado en general, y de un gobierno en particular, con el cumplimiento de su responsabilidad en garantizar el ejercicio de este derecho fundamental y con la generación efectiva y eficiente de los satisfactores para esta necesidad fundamental puede variar.

Como pudo observarse en el recuento normativo, la importancia e influencia relativa de la recreación, y particularmente de su impacto económico y social, están reflejadas en su presencia creciente en la política global del país durante los años 90, particularmente a partir de la promulgación de la nueva Constitución Política del país. 

El haber consignado en ésta su carácter de derecho en correspondencia con el reconocimiento mundial como necesidad fundamental del ser humano, y por ende campo de responsabilidad del estado, solo emerge como un campo específico en la política pública nacional con la formulación y aprobación el año de 1999 del Plan Nacional de Recreación.

Ese carácter público de la política de recreación no lo da su impacto sobre el público, lo da es su fuente. En ese sentido, se asume como "política pública lo que escogió hacer o no hacer un gobierno” (Dye 1992), definición ésta que cubre acción, inacción, decisiones y no decisiones del gobierno en la medida que ello implique una escogencia deliberada entre alternativas.

Así el análisis de la política pública de recreación debería poder describir y explicar las causas y consecuencias de la actividad o inactividad en materia de recreación del gobierno. Ello involucra una descripción del contenido de la política pública; una evaluación del impacto de fuerzas del entorno sobre su contenido; un análisis de el efecto de diversos acuerdos institucionales y procesos políticos sobre la política pública; una indagación de las consecuencias de variadas políticas públicas por el sistema político; y una evaluación del proceso e impacto de las políticas públicas sobre la sociedad, en términos tanto de consecuencias esperadas como inesperadas.

 Y para poder entenderlas y vincularse a su formulación e implementación se requiere que los actores sectoriales participen decididamente en el análisis, propuestas en la formulación, en la implementación y la evaluación de la política pública de recreación.

 Usualmente, siguiendo a Ham y Hill,  se ha considerado apropiado hacer el análisis a 3 niveles:

-                El nivel micro de toma de decisiones dentro de las organizaciones;

-                El nivel de rango medio (meso) de análisis de la formulación e implementación de la política y

-                El nivel macro análisis de los sistemas políticos, incluyendo el examen del papel del estado.

 La interacción de los niveles de análisis micro, meso y macro de la política pública de recreación es el marco significativo y problemático. Ello supone revisar sistémicamente, las siguientes variables:

-                El papel del ordenamiento institucional para la formulación de la política pública de recreación, del que saldrían los escenarios para entender como se toman las decisiones y se forman las políticas dentro del estado en general, y por las organizaciones del gobierno en particular.

En este aspecto adquiere preeminencia el estudio de las responsabilidades asignadas constitucional, legal y normativamente a las distintas entidades públicas y privadas, el conocimiento de ellas por estas mismas y la forma en que realmente se comprometen con su observancia.

De lo claramente identificable aparece por ejemplo la recurrencia de no incluir en los planes de desarrollo el componente de infraestructura social de recreación pese al mandato explícito de la ley 181 de 1.995, o la sorprendente exclusión de la recreación como intencionalidad del proceso educativo pese a lo consignado en la constitución política y las reiteraciones permanentes en sentencias de la Corte Constitucional. Es factible encontrar grandes expertos en políticas educativas desde el mismo Ministerio de Educación que todavía creen que la recreación no tiene nada que ver con la educación (son inclusive capaces de afirmar que la recreación no es materia del Ministerio de Educación sino que eso es un problema de COLDEPORTES).

-                Los valores de los individuos, entidades y del estado en el proceso político. En particular, examinar el papel de los valores y conflictos de valores en la política de recreación. Los valores y sistemas de valores directa e indirectamente afectan las percepciones, actitudes, decisiones y acciones de los actores y las entidades. Hay diferentes individuos y grupos dentro y afuera de las organizaciones relacionadas con la recreación quienes buscan satisfacer un rango de metas. Haciendo esto, ejercen fuerza/presión, y ciertos valores deben necesariamente ceder a otros en relaciones de poder, las cuales están en estado de flujo permanente.

Es importante analizar el concepto mismo de recreación y el lugar que le asignan en sus propias vidas quienes toman decisiones. La curiosa apreciación del ocio como perdida de tiempo, o la valoración del estilo de vida serio como contrapuesto a lo lúdico; La coherencia entre el discurso sobre la importancia de la recreación y los parques para la calidad de vida de la ciudadanía, pero a la hora de planear los parques solo se le da relevancia al componente urbanístico y arquitectónico; o la simple exclusión de la recreación por confundirla con el deporte, porque en la escala de valores del decisor  prima su afición personal; la capacidad de presión de los dirigentes deportivos que supera con creces a la de los actores de la recreación que conlleva a que las asignaciones presupuestales sean inversamente proporcionales al número de beneficiarios (un 1% de los practicantes del deporte que son la élite del deporte de alto rendimiento se lleva el 99% de los presupuestos), la medición de los impactos de la recreación solamente por indicadores de cobertura (número de participantes). Todos estos son elementos de análisis bajo el punto de vista de valores.

-                El papel de los grupos de interés que ejercen influencia sobre la política pública de recreación, bien sea por medios abiertos o a puerta cerrada.

La ciudadanía que protesta e interpone tutelas porque no le construyen un parque; los empresarios que interponen tutela porque la norma impide el acceso de los niños a las salas de juegos electrónicos, las universidades que demandan la norma relacionada con su compromiso de garantizar infraestructura de recreación para los estudiantes; las presiones para que se continúe con un modelo semiprivatizado de la administración de los parques distritales, pero que se abra de las Cajas de Compensación a grandes Cadenas de Almacenes que también tributan el impuesto de industria y comercio; la inacción del estado en el establecimiento de normas de seguridad sobre los parques y escenarios de recreación; el no ejercicio de la inspección, vigilancia y control sobre las entidades del sistema nacional del deporte que tienen responsabilidad legal en materia de recreación.  Identificar y explicar el origen de situaciones de este tipo debería ser parte del análisis de la política pública de recreación.

-                El identificar quienes pierden y ganan en el proceso de toma de decisiones y de formulación de políticas públicas de recreación. Aunque las fuentes de poder en la política pública de recreación son elementos claves para entender la política de recreación,  es muy poco lo que se conoce sobre la base de poder para las decisiones relacionadas con formulación de la política de recreación, y mucho menos acerca de cómo son tomadas las decisiones respecto a la planeación, desarrollo y administración de la recreación.

Quien gana/pierde cuando se decide construir parques con diseños estándar en municipios distintos o en todos los barrios de una ciudad sin un estudio previo de condiciones y composición de la comunidad en la que se instalarán? Quién gana/pierde cuando se privilegia la asignación de recursos al deporte y escenarios deportivos sobre la recreación y escenarios lúdicos que son más incluyentes?.  Quién gana/pierde cuando se privilegian los eventos masivos de recreación sobre los procesos de recreación popular?  Quién gana/pierde cuando se privilegia la administración sobre la operación de los parques? Quien gana/pierde cuando se confunden las encuestas de satisfacción con la investigación de necesidades de recreación? Quien gana/pierde cuando se da preeminencia a la difusión de la recreación espectáculo sobre la de recreación popular? Quien gana/pierde cuando no se le hace seguimiento a la aplicación de recursos en materia de educación extraescolar y se cree que el proceso es solamente llevar niños a espectáculos? Quien gana/pierde al no hacerle seguimiento al cumplimiento del Plan Nacional de Recreación que debería ser el marco orientador de las acciones en recreación de las Cajas de Compensación? Quien gana/pierde al no hacerle seguimiento al cumplimiento de la Ley 50 sobre las horas lúdicas?

-                Monitoreo y evaluación del proceso de política pública de recreación, el cual adquiere mayor relevancia en momentos de restricciones del gasto público, pese a un aumento en la demanda de recursos.

Si se hiciera una evaluación comprehensiva, ésta debería permitir evaluar el grado de necesidad de intervención y políticas de gobierno, ser una función continua del proceso de formulación de políticas para explicar, clarificar y mejorar la política; asistencia conceptual y operacional para quienes toman decisiones y formulan la política, particularmente como momento en la implementación y las necesidades y expectativas objetivo ocurran; especificación de resultados e impactos de la política; Evaluando o midiendo la eficiencia y costo/efectividad de las políticas de recreación en términos de los recursos financieros, humanos y de capital; reportes de responsabilidad por la asignación, distribución y redistribución de recursos, razones simbólicas (demostrar que se está haciendo algo) Razones políticas. Aunque ello no es usual en virtud de los costos, y de la tendencia de los servidores públicos a concentrarse más en las decisiones del día a día que en la planeación estratégica, el sector como un todo debería aunar esfuerzos para adelantarla.

Igualmente se debe precisar si se hacen evaluaciones sumativas o formativas. Una evaluación sumativa de la política es una evaluación final para apoyar decisiones acerca de continuar, descontinuar, adoptar o rechazar políticas. En este sentido no muestra caminos para mejorar el desempeño de la política. Las evaluaciones formativas son diseñadas precisamente para hacer esto precisamente: Aislar los diferentes componentes de la política y evaluar su contribución al impacto global de la política.

-                El análisis de potenciales direcciones futuras en la investigación de la política de recreación y de sus elementos clave que requieren mayor investigación. Las decisiones y acciones, y las redes creadas entre aliados y actores sectoriales ejercerán poderes en diferentes formas y con diferentes resultados en el tiempo.

Es de entender que en la medida que las mismas instituciones y comunidades introyectan que su acción/inacción genera resultados positivos o negativos deberán gradualmente aproximarse a la conciencia de la importancia de analizar el proceso de la formulación e implementación de la política pública de recreación. El echo mismo de tener que defender presupuestos más allá del simple “voluntarismo” de un funcionario en que las decisiones se toman es por su voluntad (fundamentada o caprichosa, pero básicamente su voluntad), la ilusión/desilusión de una comunidad ante una inversión que tiene un impacto que supera o no alcanza sus expectativas con la inversión o la obra.

 

La Red Nacional pretende convertirse en el mecanismo que permita brindar insumos para que todos los interesados y comprometidos con el sector de la recreación en el país puedan hacer esos análisis y ser propositivos de cara a las políticas públicas de recreación que adopta el Gobierno.

Visto así, es indudable el papel que puede cumplir la comunidad para incidir realmente en las políticas públicas de recreación, papel que va más allá de ser simplemente receptor de las mismas.

Los candidatos al inscribir sus programas de gobierno, y al ganar las elecciones al elaborar sus Planes de desarrollo concretizan políticas públicas de recreación y la comunidad no puede ser indiferente de los mismos.

Y en gran medida está en manos de los actores sectoriales conocer y apropiarse de las normas para apoyar que éstos cumplan con sus responsabilidades legales.


 

 

© Carlos Alberto Rico A. / Enero 2005

carico@funlibre.org

FUNLIBRE.

Bogotá, D.C. COLOMBIA

 

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